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原住民族自治的探討* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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Article 3 Indigenous peoples have the right
of self-determination. By virtue of that right they freely determine their
political status and freely pursue their economic, social and cultural
development. Article 4 Indigenous peoples, in
exercising their right to self-determination, have the right to autonomy or
self-government in matters relating to their internal and local affairs, as
well as ways and means for financing their autonomous functions. Article 5 Indigenous peoples have the
right to maintain and strengthen their distinct political, legal, economic,
social and cultural institutions, while retaining their rights to participate
fully, if they so choose, in the political, economic, social and cultural
life of the State. 『聯合國原住民族權利宣言[1]』（2007） 第一條 原住民族自治制度，由總統與各原住民族簽署自治協約，經立法院追認後行之。 自治協約，得就原住民族自治權範圍內各事項之一項或數項，局部或全部，同時或先後進行約定。 原住民族自治權包含以下事項：機關組織、民族司法制度、人事、財政稅收、民族民刑事、行政區劃、土地、自然資源、交通水利、基礎建設、經濟事業、住宅、社會福利、衛生醫療、教育文化、身分認定、媒體，及其他性質上屬於民族之事務。 原住民族為辦理自治事項所訂定之自治規章，不得牴觸自治協約。 中央法規命令牴觸原住民族自治協約或為辦理自治事項所訂定之自治規章者，不適用之。 原住民族自治權限爭議，由司法院解決之。 『原住民族憲法專章草案』（2004） 壹、原住民族自治權的正當性 原住民的「自治權」(self-government
rights) 是指「以自己的方式來掌握自己的事務」(Cassidy, 1990: 85)，具體而言，就是原住民有權利治理自己，即有權利決定自己所有的政治、經濟、社會、以及文化事務[2]，以達到自主（autonomy）的境界，而非只是自治區的設置。在這裡，我們對「自治」的了解是「self-government[3]」、或是「self-rule」。因此，原住民自治不是單一體制下的「地方自治」(self-administration)、或「地方均權」(decentralization)，也非歐洲大陸採行的區域式的「地方分權」(autonomy)、或是英國式的「權力下放」(devolution)；此外，原住民自治也不是侷限於「地域式」(territorial) 的自治，還要包含屬人的「組合式」(corporate) 自治；原住民自治，更不是把所有原住民地區的公務人員全部換成原住民就好 (Henderson, n.d.)。 根據加拿大「皇家原住民族委員會」(Royal Commission on
Aboriginal Peoples)(RCAP, 1996)，原住民自治權的來源有四：（一）根據原住民的記憶、以及口述使，他們自己原本就有一脈相承的政治制度，這是造物者賦予的；（二）根據國際法，所有民族都有自決權，而自決權包括自治權；（三）北美洲既非無主之地、殖民者也沒有征服權，而當年的殖民政府（加拿大政府的前身）也在條約、以及『皇家宣言』(1763) 中承認他們是自治的民族；（四）原住民的自治權早為憲法所承認，而這項承諾是加拿大這個國家存在的基礎。我們可以將前三項歸納為民族權、自決權、以及主權，至於憲法上的保障，則是大多數加拿大原住民運動者二十多年來，想要透過修憲手段來取得在確認者。 從政治哲學的角度來看，少數族群的集體權／集團權（collective
rights/group rights）包括自治權、文化權、以及政治參與權三大類（Kymlicka, 1995）；如果國家拒絕少數族群的自治，很可能導致疏離感、甚至於促成分離主義（頁185）。從國際法「第三代人權」的觀點來看，原住民的「民族權」 (indigenous rights)
大致可以歸納為認同權、自決權、文化權、財產權、以及補償權（施正鋒，2005：33-39；『聯合國原住民族權利宣言草案』，1995）。這些集體權利 (collective rights)是「既有的」 (inherent、existing、或already-existing)，而非由他人所「授與」(conferred、granted、或delegated)、或「創造」的 (created) (RCAP, 1992: 8;
Kymlicka, 1998: 144-45)。我們可以將這些相關權利的關係整理成圖1。 首先，原住民建構自治體制／實施民族自治的正當性主要建立在「自決權」（right to
self-determination），也就是說，原住民要用自治來實踐自決權（『原住民權利宣言』，2007，第3條；Anaya,
1996: 109; Frideres, 1998: 380; Fleras, 1999: 198）[4]；我們甚至於可以這樣說，自決權是原住民實施自治的權利來源，而自主則是自治所要追求的境界（Hawkes, n.d.）（圖2）。
自決權在『國際公民暨政治權規約』（1966，第1條）、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』（1966，第1條）中早已明白規範，是一個民族要求決定自己的前途、以及命運的最基本集體權利，也可以說是各種基本人權之母（De Obieta-Chalbaud,
1985）。同樣地，聯合國既然並無任何國際規約禁止原住民行使自決權，因此原住民的自決權和其他民族的自決權等同（Anaya, 1996: 85-88）；因此，只要我們承認原住民是「民族」（不管是nation、還是peoples），就應該同意原住民享有「民族自決權」，也就是原住民有權決定自己的政治定位、追求自己的經濟、社會、及文化發展。 當然，原住民在行使自決權之際，有可能要求政治分離，也有可能接受文化整合、或同化，在光譜上的這兩個極端中間，有相當大的想像空間，也因此，原住民有可能接受各種不同形式的自治；不過，原住民並非放棄其自決權，而是端賴國家對於原住民其他權利保障／讓步的程度，接受自治的安排 (Kymlicka, 1998:
6-7、30)（圖3）。
再來，原住民實施自治的另一個重要來源是「原住民主權」(aboriginal
sovereignty)；原住民主權的具體表現則在於土地權，而自治是確保土地權的途徑。在過去，西方學者為了要合理化白人如何佔領美洲原住民土地，提出「無主之地」(vacant lands、或terra nullius) 的概念[5]，也就是原住民的土地未經充分利用、宛如荒廢一般，因此主張任何人都可以前來開發，用不著取得原住民的同意。問題是，在白人「發現」美洲之前，原住民老早是「享有主權的民族」(sovereign nation)、對於自己的土地有管轄權、並且有自己的政治組織 (Tully, 1995:
71-74)；也就是說，原住民從未放棄他們的主權，而是「國家主權」(state sovereignty) 侵犯了他們的主權／土地權，哪有主人必須向小偷／強盜証明所有權的道理（Tully, 2000: 46-47）？也因此，墾殖國家在道德上就有先天的缺陷（Keal, 2003: 46）。原住民自治政府的成立，可以說是一種透過共享主權的方式，國家將主權交還原住民族（RCAP, 1996; Fleras,
1999: 199）。 貳、自治政府的模式 Hawkes與Malove (1989: 103-10) 把原住民自治政府的設計歸納為下面五個層面：（一）有固定的領域 (land-based)、還是沒有領域 (landless)；（二）「公共政府」(public government)、還是「族群政府」(ethnic government)；（三）政府範圍 (scope) 是全國性、區域性、還是社區性的；（四）自治權的來源是憲法、聯邦法、還是省的法律；（五）究竟是完全自治（擁有所有的行政權、立法權、以及司法權）、或是倚賴式（只有行政權）、還是半自治（具有局部的行政權、立法權、或是司法權）。Boisvert (1985) 也類似地將原住民自治政府的結構劃分為四個面向[6]：（一）權限：立法、行政、利益團體；（二）公民資格：排他性（限定原住民）、公共（開放）；（三）範圍：全國性、區域性、地方性；（四）地域性：地域、非地域。 加拿大「皇家原住民族委員會」(RCAP, 1996) 清楚地將自治的模式歸納成三大類：（一）「民族政府」(nation government)，適用規模比現在的社（band）更大的民族；（二）「公共政府」，適用原住民與非原住民混居、而原住民人口居多的地方；以及（三）「利益共同體政府」(community of
interest government)，適用居都會區、人口佔少數、卻又期待在教育／保健／經濟發展／文化保護方面實施自治的原住民。RCAP (1996) 的理想自治政府模式是民族政府，不過，若要以目前規模小而零落的「社」來實施自治，即使名義上稱之為「民族」，就要面對經濟規模的可行性問題，因此，有必要進行社與社之間的編整、合併，讓真正的民族成為行使自治的單位 (Hawkes, n.d.)。 C.E.S.
Franks (2000: 111-13) 也認為，「民族政府」的前提是必須有清楚的領域界線，並且以民族的屬人身分來界定自治區公民的身分， 至於非原住民，雖然可以當住民、卻不能當公民；民族政府可以由好幾塊並未比鄰的領域結合而成，彼此的關係可以是聯邦、或單一制；民族政府可以享有廣泛的權限，位階高應該是與省／領地政府同級。相對的，「公共政府」採屬地主義，境內所有的住民都享有自治區公民的身分，也就是說，自治政府屬於原住民、以及非原住民所共有；不過，最大的前提是自治區內的原住民人口必須過半，以便原住民的權利能獲得保障。「社區政府」的成員是建立在共同的原住民認同、以及自願加入；這種安排的功能在服務都會區的原住民，特別是教育、文化、語言、社會服務、兒童福利、住宅、或是經濟發展，因此，其權限是上級政府（包括省政府、或是民族政府）轉移而來的。另外，他認為還有第四種模式，就是政府比積極推動的是強化的「市政府模式」，也就是將目前的社議會轉換社自治政府；顧名思義，其權限相當有限，只不過是省政府的下級單位。 參、實施自治的議題 由於原住民的傳統領域往往已有非族人／非原住民居住 (Franks, 2000:
104-5)，那麼，就必須考慮如何保障這些人的權益，以免出現類似「要繳稅、卻無權益」(taxation without
representation) 的現象，特別是在沒有投票權的情況下，非原住民的投資意願可能不會很高；或可考慮設立對話性的論壇、或是成立解決紛端的機制 (Fiscal Realities,
1997)。然而，如果真的要採取公共政府，必須要確保族人的人口佔絕對多數，以免非族人以人口上的優勢來抗拒自治政府 (Wall, 1999)。 此外，真正的原住民自治，必須考慮如何照顧到那些住在都會區、或是自治區外族人的權益，否則，只能算是「保留區自治」而已。不管是民族、還是公共政府，不管是層級上全國、區域、省級、還是社級的自治區，大致上都可以想辦法保留外出、或是移出族人的公民身分；不過，隨著前往都會區工作的原住民人數月來越多，就有另外在異鄉成立自治機制
(self-administration) 的呼聲。一般的做法有三種 (Hawkes and
Moslove, 1989: 120-22; Peters, n.d.; Wherett and Brown, 1994)：（一）實行「機構自治」(institutional autonomy、或是self-governing institution)，成立特別的單位來執行原住民服務的提供，譬如醫療、或是教育體系；（二）採取「政治自治」(political autonomy)，也就是以文化來取代土地來結合所有原住民，成立一個類似「利益共同體」(community of
interest) 的決策個體，除了推動原住民的權益，也可兼顧服務的提供；以及（三）成立原住民社團，性質上類似於專業團體，扮演的是壓力團體。當然，最大的挑戰是除非有強制性，原住民不一定會加入這些參與自治機制，譬如說，原住民不一定會選擇醫院、或是學校 (Hawkes and
Moslove, 1989: 121)。 再來是自治區的財源問題，因為，如果沒有財政上的自主，政府難免會藉之行父權式的控制、甚或分化原住民 (Prince and Abele,
2002)。一般而言，自治區的財源不外乎稅課收入、稅款轉移、以及非稅課收入（借貸、規費、補償）[7]；在稅基有限、補助款限制用途、以及不能舉債的情況下，燃眉之急的大宗財源是透過談判取得土地權的分期補償 (DIAND, n.d.; Wall,
1999)。Fiscal Realities
(1997) 提出三種途徑：（一）先保持現狀，在根據各自治區的特色逐項爭取調整；（二）通盤檢討財政關係，重新建立合理的整體制度；以及（三）調整稅基，增加對原住民土地投資的誘因。長期而言，財政獨立的先決條件是決策獨立，讓原住民決定自己的需求、讓自治政府決定自己的施政優先順序，也就是「權與錢相符」，而非只是在執行聯邦／省政府政策的過路財神 (Cornell, 2002)。 肆、原住民自治的實踐 美國印地安人在保留區有相當的自治權，可以說和州政府有差不多的權利（Meyers & Landau,
1998）；在拉丁美洲，尼加拉瓜、以及巴拿馬的原住民也有自治的形式（Léger, 1994;
Polanco, 1997; Van Cott, 2000; Scherrer, n.d.）。澳洲政府並不承認原住民有自治權，談的是「區域自主」（regional autonomy）（Australia,
Aboriginal and Torres Strait Islander Commission, 1999）；而紐西蘭毛利人在論述自決權之際，主要的目標侷限於經濟發展、文化認同、以及環境保護，並未提到政治自治（Durie, 1998: 6）。 加拿大政府在十九世紀末葉開始在保留區設置「社議會」，每個社有一名「酋長」、以及依據人口比例的「社議員」，由社民選舉產生；社議會的組織有點像加拿大的市政府安排，是聯邦政府在保留區的行政單位，因此，不能算是原住民自治的實踐（Frideres, 1998: 433）。聯邦政府原本同意在未來的修憲條文中『1992查絡特城協定』（第41條）確認原住民「既有的自治權」（Turpel, 1993: 135-37、139-41）；不過，在1992年的全國的公民投票中功敗垂成。一直要到1995年，自由黨政府公佈一份『原住民自治聯邦政策指導』，正式承認「原住民既有的自治權」，算是確認『1982憲政法案』中所謂的「既有的原住民權利」（existing aboriginal
and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada）。另外，聯邦政府又在1997年提出『加拿大原住民行動方案』，再度承認原住民既有的自治權。 至於原住民的自治模式，加拿大聯邦政府只針對三大族分別提出概括性的描述、以及期待 (DIAND, 1995)：（一）針對住在社／保留區的印地安人，政府尊重他們想要以夥伴方式取代『印地安法』行政的意願，不過，對於那些並未住在自治區的族人，是否適用自治區的法律、或是提供公共服務，必須取得他們的同意；（二）針對Inuit，政府尊重他們想要成立公共政府的願望，因此，必須兼顧到區內非Inuit住民的權益；（三）針對Métis，如果是已經有墾殖地 (settlement)／居於雅伯達省 (Alberta) 者，政府願意協商自治的形式，如果是尚未擁有土地者，政府可以考慮提供土地，進一步協商自治的方式，或是採取公共政府的模式；（四）針對西北領地西部的原住民，由於許多地方的原住民分佈混居，政府希望採取公共政府模式；以及（五）針對育空，除了已經達成協議的原住民，政府會繼續與他族進行談判。 在過去三十年來，加拿大已經順利成立了好幾個原住民自治政府，譬如魁北克省的Cree與Naskapi印地安人的社、Inuit的Kativik地區政府，英屬哥倫比亞省Sechelt印地安人的社，育空領地七個第一民族的自治政府，西北領地的Inuit另外成立的Nunavut領地，英屬哥倫比亞省Nisga’a印地安人的村政府（施正鋒，2005）。 至於台灣，立法委員黃爾璇等人，在1998年試圖在草擬中的『地方自治法』加入自治區的安排；最後通過的『地方制度法』（1999）終究未能涵蓋其精神；一般人的看法似乎傾向於將目前的山地鄉鎮賦予自治區的地位。原住民立委蔡中涵在1999-2000年之間，也透過『台灣原住民族基本法草案』的擬定，對於自治區的成立，與學者作了相當程度的意見整合。由於朝小野大的困境，民進黨政府在首度執政之後，雖然總統府人權諮詢小組對於成立原住民自治區表達關注（2001），終究未能將順利推動『原住民族自治區法草案』（附錄1）。 不過，出人意料之外地，立法院在2005年1月21日通過『原住民族基本法』，確認「原住民族自治權」（第4條）： 政府應依原住民族意願，保障原住民族之平等地位及自主發展，實行原住民族自治；其相關事項，另以法律定之。 原住民族自治另以法律定之。 衷心期待，在陳水扁總統卸任之前，至少有一個原住民自治區成立。 附錄1：原住民族自治區法草案 總說明 自七十年代以降，多元文化、保障人權及民族自決之理念，逐漸成為世界各國原住民族政策及法制之原則，並以承認原住民族集體性權利及恢復傳統自我管理能力為主要方向，在此一潮流下，原住民族自治制度之建立，已成為許多國家回應原住民族訴求之主要方式，西元二○○七年九月十三日聯合國大會通過原住民族權利宣言，並揭示原住民族享有自決權，原住民族行使自決權時，於其內政、當地事務，及自治運作之財政，享有自主或自治權。又依憲法增修條文第十條第十二項前段規定「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」，及原住民族基本法第四條規定「政府應依原住民族意願，保障原住民族之平等地位及自主發展，實行原住民族自治；其相關事項，另以法律定之。」，為充分保障原住民族之自治權，使各族得基於其歷史、文化及經濟之差異，建立最適合本族之自治制度，爰基於尊重原住民族自治意願，保障原住民族之平等地位及自主發展，以原住民族自治相關原則及自治區條例擬訂程序等為規範事項，擬具「原住民族自治區法」草案，其要點如下： 一、
本法之立法目的。（草案第一條） 二、
原住民族得依本法規定成立自治區，實施民族自治，且自治區為公法人。（草案第二條） 三、
自治區之設立、自治區行政區域範圍之劃定及自治組織之原則。（草案第三條至第五條） 四、
自治區居民之平等權及自治區之自主發展權。（草案第六條及第七條） 五、
自治籌備團體之成立、解散及其得向相關機關請求補助及協助。（草案第八條及第九條） 六、
自治區條例之擬訂程序及其應包括之事項。（草案第十條及第十一條） 七、
中央政府對自治區之補助。（草案第十二條） 八、
自治區之自治權限及財政。（草案第十三條） 九、
自治區行政區域範圍內土地之管理。（草案第十四條） 十、
中央與自治區間、自治區間、自治區與地方自治團體間權限爭議之處理。（草案第十五條） 原住民族自治區法草案
參考文獻 施正鋒。2005。《台灣原住民族政治與政策》。台北：翰蘆圖書出版公司。 Alfred,
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* 發表於賽德克族正名運動促進會舉辦「賽德克族正名學術研討會」，仁愛，廬山，2007/11/16-17。本文初稿曾經發表於台灣大學政治學系舉辦「議題與視野公共事務論壇」，台北，台大社會科學院第一會議室，2005/4/16。 [1] United Nations Declaration on the
Rights of Indigenous Peoples, 2007 (http://daccessdds.un.org/doc/
UNDOC/GEN/N06/512/07/PDF/N0651207.pdf?OpenElement)。 [2] Cassidy (1990) 將原住民自治的事項分為原住民社區與其自治政府、治理的成分、以及政策環境三大層面，再細各自細分為5、5、4個項目。 [3] Self-government又有「自治政府」的意思，也就是self-rule government。不過，在加拿大，Indian government或aboriginal government往往被當作是「原住民自治」的同義詞。 [4] 當然，也有人認為原住民的自治只不過是換湯不換藥的新殖民，譬如Alfred（1999: xiii）。 [5] 西方國家認為有四種方式可以取得領土，也就是征服、割讓、併吞、以及無主地的墾殖 (Asch, 2000: 149)；對於無主地說法的批判，見Asch (2000: 156-58)。 [6] 就理論而言，總共可以有36（3×2×3×2）種可能，不過，Boisvert (1985) 只討論了15種可行的模式。 [7] 有關於原住民自治區的財政安排，見Fiscal Realities（1998）、Hawkes與Moslove（1989）、以及Groves（1987）。 |
