|
憲政體制的選擇與憲政改造的過程* |
||
|
施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
||
|
For the supporters of parliamentarism,
the bad news is that no existing presidential system has ever changed to a
parliamentary system, while several have made the reverse move. Shugart
& Carey（1992: 3） 壹、前言 不管是從現代「民族國家／國民國家」（nation-state）的建立、還是民主化（democratization）的角度來看，台灣目前所面對的課題有三，也就是國家肇建（state-making）、民族塑造（nation-building）、以及國家打造（state-building）；國家肇建涉及如何確立國家主權（state sovereignty）的獨立，民族塑造關心如何凝聚住民的「民族認同／國家認同」（national identity），而國家打造所進行的是政治制度的擘建。一般而言，最基本的政治制度包含憲政體制、政黨體系、以及選舉制度；除了說政黨體系大致會反映社會結構以外，憲政體制、以及選舉制度是比較可以直接透過社會工程的方式來建構。憲政體制主要分為中央政府體制、以及中央與地方的定位，而中央政府體制又可以分為總統制（presidential system）、內閣制（parliamentary system）、以及所謂的雙首長制三大類別；我們在這裡所討論的憲政體制，就是所謂的中央政府體制。 『中華民國憲法』是中國國民黨政權於戰後移入台灣所帶來的，並非台灣人自己加以選擇的。在李登輝擔任總統期間，台灣先後進行六次憲改，重點在如何從事民主轉型（democratic
transformation），特別是國會的全面改選（1991）、以及總統直接選舉（1992），真正牽涉到中央政府體制調整的部份，是將憲法文本中的內閣制特色逐一割除，包括取消閣揆（行政院長）對於總統人事令的副署權（1994）、以及廢除立法院對於閣揆的人事同意權（1997）（施正鋒，1999）。不過，由於目前的「九七修憲體制」仍有尚未割除的盲腸，也就是沒有民意基礎、由總統所任命的行政院長必須「對立法院負責」，造成民選的總統不能享有充分的權力、卻必須負所有的政治責任，有違民主政治所強調的「權責相當／課責」（accountability）的精神。 不管是「制定新憲／制憲」、還是「憲政改造／憲改」，朝野政黨對於目前憲政體制／中央政府體制的定位，一直有相當程度的歧見；譬如國民黨堅持目前的憲政體制類似法國第五共何國的「換軌制」，也就是執政黨如果不能擁有國會的優勢，必須由掌控國會的在野黨出面組閣，然而，陳水扁總統並未茍同這樣的詮釋。面對如此的分歧，即使大家同意有必要加以釐清，不過，究竟對於未來的憲政體制應該如何調整，仍然有待尋求共識。到目前為止，除了台灣團結聯盟（台聯黨）已外，執政的民進黨、以及民間的21世紀憲改聯盟，也分頭著手憲改方案的草擬，大致是採取總統制、以及內閣制兩案並陳的方式來呈現。此外，守護台灣大聯盟出版了《制憲運動手冊》（張葆源，2006）、總統府憲改小組有《憲政改造問答集》（n.d.）、以及行政院研究發展考核委員會（2006）編了一本《憲改方向盤》，也沒有採取特定的憲政體制選擇偏好。 我們在此，先將介紹三種主要的憲政體制的特色；接著，我們整理有關民主化文獻對於憲政體制的評價，特別是總統制與內閣制的優缺點；再來，我們會回顧台灣人歷年制憲運動所提出的制度選擇；其次，在剖析憲改的理念之後，我們將檢視最近一次所進行的修憲，特別是修憲過程的反思；最後，我們提出簡單的結語。 貳、憲政體制的分類 總統制與內閣制的最大差別，在於行政權與立法權之間究竟是分（separation of powers）、還是合（fusion of powers）。在總統制之下（圖1），選民有兩張選票，分別選出總統、以及國會議員；總統、以及國會議員有固定的任期，總統不能解散國會，而國會即使再怎麼不滿意總統，也不能進行倒閣，因為，總統是直接對選民負責、而非對國會負責；為了確保彼此的人員分離，國會議員不能擔任部會首長，除非先辭去議員身分。為了要讓避免權力集中，總統除了擁有行政權，也有一些立法權（否決權）、以及司法權（提名權），同樣地，國會除了擁有立法權，也有一些行政權（同意權、罷免權）、以及司法權（同意權），最高法院除了擁有司法權，也有一些行政權（彈劾權）、以及立法權（違憲審查權）；總之，除了說是要維持司法部門的獨立以外，最重要的就是要透過彼此之間的相互牽制（check），以便達到相互平衡（balance）的目的。
在內閣制之下（圖2），選民只有一張票來選國會議員，再由國會議員推舉總理／首相；經過虛尊的國家元首（君王、或是總統）任命之後，最為最高行政首長的總理銜命組閣。此時，總理以兩種方式對國會負責：就形式上而言，總理所領導的政黨必須在國會獲得過半以上的席次，要不然，就必須籌組聯合內閣；就程序上而言，如果國會對於政府不滿意，可以發動不信任案，要求總理下台；不過，總理也可以訴之民意，動手解散桀傲不馴的國會，要求重新舉行國會議員改選。由於是權力合一，國會的主導權在於執政黨所操控的內閣，在野黨只能祈求下回大選增加席次；為了要確保行政權與立法權合一，部會首長必須先具備有國會議員的身分，否則，必須透過補選取得。
在雙首長制之下（圖3），選民有兩張票，除了可以選舉國會議員，另一方面，又可以選舉總統；比較特別的是總理的產生方式，除了說是由國會議員推舉，還必須由總統來任命。雙首長制在學術上稱為「半總統制」（semi-presidentialism），意思是說比較傾向於總統制；端賴各國的憲政傳統、以及總統所署的政黨在國會席次，雙首長制的總統在運作上可能是具有強勢的支配性（法、俄）、必須與總理分享權力（芬、葡）、或是淪為弱勢的虛尊元首（奧、愛）（圖4）。
我們可以看到，即使總統制與內閣制有「雙元正當性」、以及「單元正當性」的差別，不過，兩者至少還有一個共同點，也就是「單一行政權」；然而，在雙首長制之下，在制度設計的精神上就有「雙元行政」的本質，也就是說，政黨體系、以及政黨組織會影響行政權的分配。以目前法國第五共和國的憲政體制來看（圖5），首先，總統權力的多寡端賴執政黨是否能掌有國會的優勢，如果是在朝小野大的情況下，到目前為止的做法，是由總統任命國會最大黨的黨魁為總理，也就是所為的「左右共治」，也有人稱之為「自動換軌制」。即使執政黨是國會最大的黨、卻沒有取得過半席次，此時，總統必須找自己的人馬組聯合內閣：如果執政聯盟的夥伴勢均力敵，也就是所謂的「對稱結盟」，總統對於內閣中的友黨比較能言聽計從；相對地，如果聯合內閣的小老弟只有少許席次，也就是「不對稱結盟」，總統比較膽敢強勢主導。即使總統能因為衣尾效果（coattail
effect）而讓執政黨取得國會過半席次，他的實質權力還要看黨內是否派系傾軋、還是具有高度凝聚力。由此可見，雙首長制的最大特色是雙元行政的權力歸屬不確定，還必須決定於（contingent upon）外在的非制度性因素，不像總統制的行政權歸總統、或是內閣制的行政權歸總理，沒有一點模糊的空間。
參、適合民主化過程的憲政體制 在一般人的想像中，似乎是內閣制比較適合民主發展，而總統制則比較容易走向威權、或是獨裁政權。乍看之下，這樣的印象式論斷（impressionistic
assertions）好像言之成理，特別是由國人熟悉的民主國家來看，採取總統制的國家只有美國，採取內閣制的國家至少有英國、德國、以及日本，而採取雙首長制的國家只有法國。儘管如此，實證上未必獲得同樣的支持，以三波民主化的憲政發展軌跡來看，三種憲政體制被青睞的機率幾乎是不相上下（圖6）；我們甚至於可以說，除了君主立憲國家（西歐、北歐）、以及前英國的殖民地（非、亞、加勒比海）以外，選擇總統制、或是雙首長制的國家遠超過內閣制，特別是在東歐民主化的過程，至少有一半的國家採行不同形式的雙首長制；在這節骨眼，我們有必要重新檢視學理上的解釋，或許有助於我們的憲政體制選擇。 在政治學裡頭有關民主化的文獻，對於總統制與內閣制的優劣，有過兩波激烈的辯論。在1980年代中期，以Juan J. Linz（Linz & Valenzuela, 1994）為首的學者發動攻勢，認為總統制除了有「雙元民主正當性」（dual
democratic legitimacy）、以及「贏者全拿（行政權）」（winner take all）的特色以外，由於任期固定而造成體制僵硬（rigidity），如果總統因為政黨體系零碎而無法掌控國會的情況下，尤其是出現所謂的「分裂政府」（divided
government）之際，朝野之間的角力反映在行政與立法部門之間的拉鋸戰、甚至於總統動彈不得（immobilism），在相互推諉下，選民不知要找誰負責（accountability），又因為缺乏解散國會／倒閣等機制作為解套的安全閥只有訴諸於體制外的力量來打破政治僵局（deadlock），譬如軍事政變；而拉丁美洲國家在1970年代的民主政權崩潰，往往被視為總統制運作失敗的例子，特別是阿葉徳（Salvador Allende）擔任總統之下的智利。
然而，隨著拉丁美洲國家在1980年代中期開始民主化，Shugart、以及Mainwaring（1997）等學者開始對於上述的看法提出反駁，認為前者的論述在方法上犯了「選樣偏差」（selective bias）、以及「擬似相關」（spurious
correlation）的謬誤。首先，他們指出（頁19-20），由於除了貝里斯是前英國屬地以外，拉丁美洲國家並沒有其他採取內閣制的例子，因此，沒有辦法證明究竟是總統制的制度性缺陷，導致這些國家在1960、1970年代的動亂；事實上，在同一時期，採取內閣制的國家也有希臘、以及土耳其的民主崩潰，而西班牙要到1970年代末期才回復民主，更不用說民主政治曇花一現的緬甸、肯亞、以及索馬利亞在獨立後都採行內閣制；如果把考察的時間往前推移，在1920、1930年代出現民主崩潰的歐洲國家，除了德國以外，諸如義大利、葡萄牙、西班牙、以及三個波羅的海國家都是採行內閣制。他們懷疑，即使當年智利採取內閣制，聯合政府也未必能幫阿葉徳逃過一劫（頁19）。再者，他們認為研究者如果沒有辦法抽離其他「背景條件」對民主的影響，譬如所得水準、人口多少／族群組成單純、以及英國殖民傳統（憲政體制以外的政治制度、文官體制、以及地主是否掌控國家機器），那麼，所謂內閣制比較有利於民主政治的因果關係是假性的（Shugart &
Mainwaring, 1997: 21-24）。 Shugart與Mainwaring（1997）針對Linz等人的批判，一一作出回應，甚至於認為這些所謂的缺陷，其實就是總統制的優點。首先，他們認為在總統制之下，選民有兩張票，分別選總統、以及國會議員，可以說是有多一種選擇的機會，尤其是萬一擔心行政權獨大之際，可以進行分裂投票（split
vote）。再來，由於選民直接票選總統，由根據政績來決定是否賦予連任，責任清楚，不像在內閣制之下，選民只選國會議員，對於總理沒有約束力，尤其是在選後組成聯合政府，政策妥協未必符合支持者的授權。此外，由於國會議員選舉並不完全決定於總統的母雞帶小雞效應，國會議員在立法上可以有較大的自由度，國會才有可能制衡總統。儘管總統制因為總統任期固定、總統無法像總理可以解散國會、可能造成政治僵局，或是因為總統無法順利取得多數立法聯盟、容易出現弱勢行政，然而，即使面對在野黨在國會的牽制，政局至少還可以維持一定程度的穩定，尤其是民心寄望一個強有力的國家領導者之際，不用擔心因為政府更替頻仍而造成人去政亡。至於「整碗捧去」的指控，其實，在內閣制之下，如果執政黨在國會佔有優勢、不用仰賴友黨的奧援，根本就不用作任何妥協性的分配，特別是在黨紀堅強之際；相對地，一個具有民意基礎的強勢總統，他可以壓制黨內的異議，以超越黨派的人事、或是資源分享來形成執政聯盟。 總之，決定民主制度出現、以及其維持、或是崩潰的因素，包含制度性、以及非制度性因素（Frye, 2002）；而制度性與非制度性因素之間，彼此也有可能相互影響（圖7）。因此，當我們在從事憲政體制選擇之際，必須考察，究竟民主體制的出現，是否完全決定於憲政體制的差別；同時，民主體制的崩解，是否肇因於結構性的因素；更重要的是，我們必須進一步考察，究竟憲政體制的選擇，是否有助於其他目標的追求，特別是國家定位的確立、以及族群分歧的化解，也就是說，在思考如何進行國家制度打造之際，必須同時考慮是否能有助於國家的肇建、以及民族的塑造。
肆、台灣人制憲運動中的憲政選擇 在過去三十年來中，台灣人的制憲運動提出了一打左右的憲法草案（施正鋒，1995）。就流亡海外的台灣獨立建國聯盟的成員來看，許世楷的『台灣共和國憲法草案』主張內閣制、李憲榮／張燦鍙的『台灣民主共和國憲法草案』主張總統制以外，黃昭堂則分別提出內閣制的『台灣共和國憲法草案』、以及雙首長制的『台灣憲法草案』；至於島內方面，除了國策中心的『總統制憲法草案』以外，其他的憲草都是類似『中華民國憲法』的雙首長制，包括林義雄的『台灣共和國基本法草案』、新潮流的『台灣共和國憲法草案』、民進黨的『民主大憲章』、張文英／蘇裕夫／陳照娥／吳豐山的『中華民國基本法草案』、以及國策中心的『中華民國憲法改革案』。進入1990年代，人民制憲會議通過的『台灣憲法草案』、以及第二次台灣人民制憲會議通過的『台共和國灣憲法草案』，就很清楚揭櫫總統制。 我們可以看到，這些先行者的憲政體制偏好，有相當程度受到自己的經驗影響，譬如說留學日本的許世楷、以及黃昭堂主張內閣制，留美的李憲榮、以及張燦鍙主張總統制，而島內的憲草幾乎沒有超越『中華民國憲法』的雙首長制，也就是Horowitz（2002: 31-32）所觀察到的，憲法軍師往往會以自己知曉、習慣、或是熟悉度的體制來做建議，雖然無可厚非，也未必全然是跳不出後殖民心態，卻多少有點敝帚自珍的味道，也就是所謂的「地理文化（選樣）偏見」。一直要到兩次人民制憲會議，經過集體的討論，大家才逐漸凝聚出走總統制的共識，也就是希望透過直接由台灣人選出的總統，對外代表台灣人獨立建國的意志力、對內帶領台灣人從事國家的打造。 然而，自從民進黨在2000年執政以來，本土人士卻慢慢浮現轉向內閣制的調整，其中，最大的理由是憲政體制在六年多來窒礙難行，特別是在面對朝小野大的困境下；問題是，即使目前閣揆不在經過立法院同意、直接由總統任命，然而，由於總統只有消極的（reactive）、弱勢的立法否決權（legislative veto），也就是只要國會有二分之一的立委堅持原案，就可以對總統進行反否決（override），再加上非民選的閣揆仍保有舊日的行政權，因此，目前的九七修憲體制，還不能算是總統制，也就不能把當前的政治亂象歸咎總統制在制度上的缺陷。我們必須問自己，如果目前採行內閣制，現有的「敵對式民主」（adversary democracy）的情況就能改善嗎？ 有一種說法是陳水扁總統喜歡「一人決策」，因此，寄望內閣制能對他有所牽制。其實，就形式上而言，民選總統直接對百姓負責，不管他在決策的過程是否採納顧問、或是同志的意見，最後還是要由他個人負所有的責任，因此，只能批評他的決策是否睿智，同志頂多只能質疑其政策是否悖離黨綱，卻沒有要求分享決策權的資格。其實，在內閣制之下，除非說被迫組聯合內閣，究竟總理支配內閣（英國式的first above unequals）、主導內閣（德國式的first among unequals）、還是優先內閣（first among equals），也沒有一定的章法（Sartori, 1994: 102-103）；大體而言，權力越大、責任越重，總理未必要分享權力，也沒有制衡的道理、或是機制。坦承而言，就黨政之間的定位，有不同的模式（圖8），然而，民進黨儘管執政，卻一直停留在過去的思考框架，硬要憲政體制來配合黨政關係調整，可以說是本末倒置。 另外，與民進黨同為綠營的台聯黨也抱怨，民進黨一直把自己視為理所當然，不僅在內閣人事安排沒半點分潤，對於立委選舉也不願意進行起碼的協調。誠然，陳水扁在著手執政聯盟之際，並未特別珍惜台聯黨立委在立法聯盟上的義助，不過，這除了牽涉到阿扁重人事酬庸甚於政策堅持的特性外，有可能是有關民進黨對於政黨體系如何盤整、凍結的考量，當然，也可以解釋為阿扁不願意台聯黨背後的前總統李登輝下指導棋。然而，即使改採內閣制，上述因素大致依然存在，特別是在新選制之下，區域選舉定於一尊，不再有所謂的盟友，兩大黨比當前有更大的機會取得國會過半的席次，未必有聯合內閣的必要性，台聯黨還是入閣無望。
最令人無法接受的是失敗主義的想法，也就是在未來的總統選舉（2008、甚至於2012），民進黨將無人可以與國民黨的候選人馬英九競爭，因此，民進黨唯一有可能再度主政的方式，就是寄望國民黨內部分裂，透過內閣制的合縱連橫來組閣。雖然此種權謀的憲政思考方式屢見不鮮，也就是說，政治人物在進行制度選擇之際，多少會衡量何種制度對於自己比較有利；然而，人算往往不如天算，如果政黨只有短期的策略性考量，恐怕在選民唾棄之下，連固守地盤的機會都沒有，更遑論主導內閣制之下的組閣？ 伍、憲政改造的理念 有關於台灣制定新憲法，大致可以從其正當性、以及必要性（可欲性）兩個層面來看。就正當性而言，『中華民國憲法』是戰後前來的中國國民黨外來政權硬塞給台灣人的，因此，不管實質內涵是否適合當前台灣民主體制運作，總是不符Westphalia 條約（1648）以來的普世價值，國家主權屬於老百姓、必須經過「人民同意」（consent of the
people），也就是「人民主權／主權在民」（people’s sovereignty、popular sovereignty），是將人民由君王的臣民（subject）提昇為國家的公民（citizen），用來掙脫決對王朝加在百姓身上的枷鎖，也就是民主政治的先聲。 不過，人民主權雖然也有對外宣示的作用，也就是主權國家（sovereign state）平等的意思，出發點是挑戰君主王朝對於國家主權的所有權。一直要等到「民族自決權」（national right to
self-determination）的理念在19世紀出現，也就是所有民族（nation）都有權利決定自己在政治、經濟、社會、文化上的安排，以擺脫外族的殖民、統治、或是支配。在過去，移植台灣的中華民國政府是一個無法回去祖國的失根政權；現在，雖然經過前總統李登輝的本土化、以及意欲將中華民國體制馴化的民進黨的陳水扁政府，畢竟還是借殼上市，而制定台灣新憲法就是台灣人向世人展現行使自決權決心的最便捷的指標。 再來，就新憲的必要性而言，如果我們要將人民主權、以及民族自決權具體實現，必須透過現代「民族國家」的建構，將憲法作為台灣所有住民團結的象徵，也就是以憲法來凝聚我們的「民族認同／國家認同」。此時，制憲必須超越對外宣示的階段，還必須兼顧對內多元族群的整合，因此，要同時考量制憲的程序、以及內容能否被大家接受。如此以來，除了傳統的「憲政主義」（Constitutionalism）原則以外，也就是以憲法來保障人民的自由／權利不被國家／政府壓制，還必須強調「多元文化主義」（Multiculturalism）的精神如何具體反映在憲法裡頭，也就是承認彼此在認同上的差異，更重要的是，我們還要揭櫫「共和主義」（Republicanism），也就是在制定新憲的過程，作為公民的每一個人，應該有義務參與新憲法的制定，如此進行的「審議式民主」（deliberative
democracy），才能避免民主淪為投票主義、或是讓少數族群擔憂多數暴力。真正能把上述制定新憲的正當性（人民主權、民族自決權）、以及必要性（憲政主義、多元文化主義、共和主義）結合的（見圖9），就是兩千三百萬的台灣住民是否想要生活在同一個國家之下？台灣新憲將是回答這個問題的試金石。
在2004年的立委選舉中，陳水扁總統為了明確切割藍綠陣營的界線，不讓所謂的中間選民有太大的猶豫空間，明確承諾制定新憲，甚至於連時程都已經敲定；特別是面對當前的政治風暴，固守深綠獨派堡壘似乎是新憲的策略性考量之一。不過，相較於泛藍的「修憲」立場、以及前總統李登輝／台聯黨的「制憲」主張，阿扁還是維持一貫的「新中間路線」，也就是「大幅修憲等於制憲」的修辭之下，「憲政改造／憲改」是比較安全的論述基礎。 民主化是否一定要伴隨著新憲的制定，政治學裡有關民主鞏固的文獻並沒有定論。然而，就後共產的二十多個歐亞國家來看，除了俄羅斯、以及南斯拉夫以外，大致先後制定了新憲，一方面是掌握稍縱即逝的「憲政時刻」（constitutional moment），趁機宣示除舊佈新的決心，另一方面是舊威權體制的確有窒礙難行的地方。 回顧李登輝總統任內所進行的憲政改革，大體是為了民主轉型所作的權力轉移，包括國會改選、以及總統直選，並未觸及憲政體制的建構。雖然如此分期付款式的憲改未必只是即興，卻難免為了遷就政治現實而有太多的操作性妥協，特別是當年的民進黨內獲勝聯盟只圖以在野立場分享權力，並未有長治久安的全盤式思考，造成現行的九七體制左支右絀。 如果未來台灣的憲法真的能算是屬於台灣兩千參百萬人所有，必須至少符合兩個條件，也就是必須由我們自己來制定、以及為了我們所制定；前者有對外宣示的象徵意義，後者則是針對內部的政治整合而努力，分別代表台灣制憲的正當性、以及必要性。從「人民自決／民族自決」的原則來看，所有的人都有權利決定自己在政治、經濟、社會、以及文化上的安排，那麼，目前的國家體制畢竟是國民黨政權於戰後所硬加移植，並沒有獲得台灣人的同意。儘管民進黨政府嘗試著將中華民國體制加以馴化，畢竟還是借殼上市罷了，因此，不管中華民國憲法的實質內涵是否合宜，制定新憲就是台灣人要向世人展現想要有自己國家的決心，並且要以國家的重新定義來確定台灣的主權歸屬。 由此來看，面對美國向阿扁提出是否違背「四不一沒有」的質疑，他僅以「小孩子穿大人的衣服」的選舉語言來應付，頂多點出當年中華民國憲法是為了全中國的人民所設計，只是可能在時空上不太適合當前台灣的民主運作，卻未理直氣壯說明制憲的正當性。就必要性而言，除了釐清憲政體制的走向以外，新憲更可以用來凝聚台灣住民的國家認同，也就是以制憲的程序、以及內容來從事多元族群的整合，讓大家來參與國家的建構；當然，最大的前提是大家是否有意願生活在同一個國度之下。 陸、第七次憲改的考察 立法院在2004年8月匆匆通過的憲法修正案，次年，由政黨比例代表選舉產生的「任務型」國民大會代表（2005/5/14），緊接著（2005/6/7）進行第七次憲法增修條文的複決。然而，根據選前不到一個月的民意調查結果顯示，竟有過半的選民不知道有這一回事；更令人擔憂的是，既然此回國代選舉改採選黨不選人，卻有高達八成的受訪者並不清楚政黨的憲改立場，那麼，究竟要老百姓如何投下神聖的一票？照說，憲改除了有化解當前憲政體制窒礙難行困境的必要性以外，更重要的是，要透過人民參與的過程，想辦法凝聚國民意識，讓原本是鬆散的一群人，願意結晶成為相信此此是福禍與共的共同體。可惜，在朝野兩大黨急欲以國會改造之名、來達到聯合壟斷政黨政治之時，支持者並不被允許有想像的空間。 其實，民間團體本應該有振聾發瞶的社會責任，大部分的人卻在歷史的緊要關頭，以直覺來應付了事。首先，對於一些強調將憲改當作運動的團體來說，憲法的內容並不重要，重要的是要讓人民了解制憲、以及正名的重要性，因此，憲政體制的內容就不用過於重視；問題是，如果沒有好的產品，一流的行銷也不過是騙人的技倆。更何況，所謂的運動並非等同於大規模的街頭動員，而是要大家真正能體會憲改的癥結、以及迫切性，否則，除了政黨對於護盤的工具性考量以外，百姓怎麼會對於憲法有刻骨銘心的情感？ 先前，前民進黨主席林義雄以「誠信」要求各黨實踐上屆立委選舉的「國會減半」諾言，也讓社運界找到思考怠惰的藉口。原本，國會席次越少、對於大黨越是有利，民進黨與國民黨自見獵心喜，自是從善如流；台聯黨與親民黨選前不敢背著反改革的惡名，立委選後才來發聲，卻又被懷疑只是著眼於自己的生存，似乎又缺乏激起討論風潮的正當性。如果要以憲改來帶動國會改造，至少要兼顧立法效率、以及國會的代表性兩大目標。儘管社會普遍認為國會是國家亂源之一，不過，除了媒體所呈現的印象式評價，病痾何在，尚未有較持平而全盤性的論斷。因此，一旦國會的席次減半，很難保證不會劣幣除良幣的情況出現，而立委的問政品質、或是出席率，也沒有自動會提高的道理。至於委員會的運作會，恐怕會人數不足運用而左支右絀、更不用說專業化的培養。更弔詭的是，雖然我們不滿意立法院的表現，卻又無形中賦予加倍個別委員的權力，邏輯何在？ 同樣令人質疑的是，在未經充分討論的情形下，政黨要求以包裹表決的方式來通過憲改提案，那麼，在複決權被實質剝奪的情形下，國大只不過是立法院的圖章罷了。乾脆政黨協商算了，頂多挑燈月戰一個晚上就可以完工，又何必勞民傷財開議一個月？令人納悶的是，既然陳水扁總統答應在2006年作全盤的憲改工程，那麼，除了廢國大以鞏固立法院、以及剝奪選民創制權的公投以外，究竟此回修憲的意義何在？最令人擔憂的是，當社運人士被納入政黨代表之際，民間的自主聲音又安在？ 在這一次任務型國民大會代表選舉中，民進黨與國民黨勢如破竹，除了有程序上的優勢，多少要歸功核四公投「誠信立國」的訴求。相對地，儘管台聯黨與親民黨對於修憲結果將會封殺小黨生存空間的擔憂，比起兩大黨挾著國會減半、以及單一選區的結構性優勢而好整以暇，絕對不會來得更為自私，卻因為被懷疑背信而啞巴吃黃蓮。 陳水扁總統先前送了「真誠」兩字給親民黨主席宋楚瑜，表達自己對於扁宋會的真心誠意相待；原本，親民黨立委主張將這幅墨寶轉送給中國領導者胡錦濤，誰知，阿扁自己沒多久就譏諷制憲正名的主張是自欺欺人，彷彿是承認自己是真小人、而非偽君子。所謂的偽君子，是指說一套、作一套、卻又必須道貌岸然地佯裝為真正的改革者。對於道德上的理想主義者來說，這種出賣對方信任感的做法，是必須加以撻伐的；相對地，現實主義者會犬儒式地提出「政治不過是高明騙術」的無奈，只能強化老百姓對於政治的嫌惡。 其實，在爾虞我詐的政治競爭中，政治哲學家認為撒點小謊是可以接受的。首先，如果面對強勢的敵人，對方如果沒有妥協讓步的空間，我們自然沒有必要宋襄公，把自己的底牌都掀開來了，因此，虛與尾蛇是必要的。除了防衛性的欺敵戰術考量以外，任何不傷大雅的外交辭令，只不過用來掩飾不想讓對方難堪的客套話，原本就沒有履行承諾的意圖，大家也不必太當真。至於政治上的合縱連橫，本質就是一種討價還價的遊戲，老謀深算的政客自然會錙銖必較，西方人說，被騙一次是對方的錯、被騙兩次就是自己太笨了。台獨聯盟主席黃昭堂先前表示已經連續被陳水扁騙了三次，憤而辭去國策顧問一職，此回選舉，卻又再度公開對阿扁背書，相信此回修憲就是制憲，這種帶著高度日本式腹語的溝通方式，恐非凡人所能了解。 真正在道德上必須加以深思的情況，是在面對非親非故的選民之際，如果無法在短期內曉以大義，權宜之計是想辦法讓對方能信任自己是有理想、有原則的人，譬如道德情操、宗教信仰、或是族群認同。問題是，究竟是選民無力、或沒有意願作政治判斷，還是政治人物不希望支持者有太多的自主思想？從審議式民主的觀點來看，應該要怪菁英吃定百姓的牧民心態，不肯給人民有成長的機會結構。 對於一般人來說，究竟政治人物是為了國家利益、還是個人功名，在扮演馬基維里式的狐狸，民眾無從得知。所謂「可以做、不可以說」的無奈，畢竟不是民主政治的常態。可惜的是，面對言行不一、道德破產的諸多政黨，林義雄的誠信卻是充滿高度選擇性，也就是堅持大多數學者在專業上認為不可行的「國會減半」口號，而擇善固執的惡果卻必須由全體社會來承擔，令人匪夷所思。即便是聖人殺人，罪惡不會比政客來得輕。 柒、修憲程序的討論 有關第七回修憲（2005），原本勢不兩立的民進黨與國民黨，此回聯手取下國民大會總數300席中的244席，因此，儘管朝野政黨協商通過的國大職權行使法將修憲門檻設為四分之三，還是順利複決2004年經過立委所通過的修憲案。然而，不少人擔心，如果兩大黨有19位國大跑票，修憲案就過不了關，因此堅持採取二分之一的門檻。其實，究竟要採取多高的門檻，主要決定於該國的憲政傳統。一般而言，屬於不成文法、或是沒有嚴重社會分歧的國家，譬如英國、紐西蘭、或是以色列，憲政法案只要國會的多數決即可；相對地，如果是有族群分歧、或是採取聯邦制的國家，為了要安撫少數族群、取得共識，往往會有超級多數的規定，也就是少數否決的機制，譬如南非、或是美國。 大多數民主國家的修憲工程慎重其事，要不採取兩階段（先國會、後公投）、就是兩機關（雙國會）的過程。原本，中華民國憲法的修憲方式有二（第174條），過去六次都是由國大單獨修憲；當然，也可以先由立法院提案、再交給國大複決，也就是兩機關修憲。為了要將國大的複決權轉為公民複決，也就是兩階段修憲，第六回憲法增修條文（200/4）廢掉國大單獨修憲的管道，同時限定國大只能複決此番的自廢武功案。然而，當時的條文雖然明確規定國大複決領土變更案、以及彈劾正副總統的方式，卻未規定修憲案的同意門檻。既然當時沒有明文規範，如果不是疏忽、或是認為不言自明，很可能就是有留待再議的伏筆，豈有便宜行事、堅持以一般立院法案二分之一議決的道理？中選會、以及一些憲改人士主張，即便是沒有國大職權法，也有國大組織法可以適用，問題是，後者也是刻意排除修憲案的議決方法，這些人豈可為了達成修憲而不擇手段、作選擇性的詮釋？ 即便是硬將要國大的「兩機關第二階段複決」解釋為「兩階段的第二階段公投複決」，那麼，除了二分之一的門檻以外，不要忘了，各國為了提高公民的參與、以及修憲案的正當性，多半會有投票率的最低標準，而我們的公投法也有明文規定，也就是投票人數必須達到全國具有投票權人數的一半。此回國大選舉的投票率不到四分之一，比一般令人詬病的民調更具抽樣偏差，竟然可以決定國家根本大法的變更，那些倡議社會改革的良心，豈可視而不見？ 由於中選會在國大的選票上越俎代庖印上贊成、或是反對，有人進而指鹿為馬說這就是美國總統選舉人團命令委任（mandate）的概念。其實，不管是依據選區、還是政黨比例所選出來的民代，政治哲學家對於他們到底是沒有自主性的代表（delegate）、還是具有良知良能的自由委任（trusteeship），並沒有定論，因此，如果投票與政黨相悖，只能以開除黨籍來約束。哪有為了降低過關的難度，硬要將廢票剔除、以便降低計算門檻百分比的分母的道理？我們聽社運者提出語焉不詳的「違憲」、或是「違反憲政原理」指控，也不過是一堆把常識當知識用的假內行、認真地在欺騙老實的真外行罷了。 經過此回修憲以後，未來的修憲必須經過公民投票複決，也就是必須所有的選舉人的二分之一支持，修憲案才能通過，輿論又紛紛表示門檻過高。政治人物譁眾取寵也就罷了，媒體人云己云也是司空見慣，社運人士一知不解也不是新鮮事，而專家學者阿諛附和，顯現的是社會菁英對於追求理性的不耐煩。就民主國家的修憲過程而言，程序正義的重要性並不亞於實質的憲改內容，憲改的機制一定會比一般國會所上的通過法案的要求來得嚴格，特別是內部有相當社會分歧的國家，因此，除了國會的特別多數議決以外，還會加上公民複決、或是州議會的複決，簡述如下。 瑞典的修憲案算是比較簡單，不過，必須經過連續兩屆國會同意才有效，也就是中間必須間隔著一次國會改選。愛爾蘭的修憲案要先經兩院通過，再交予公民投票複決、過半通過。日本的修憲案要先經兩院的各自三分之二通過，再經過公投複決。西班牙的重大修憲案要先經兩院的各自三分之二通過，再經過公投複決、過半通過。法國的先憲案可以先經兩院過半通過、再加上公投複決，或是獲得兩院聯席會議的五分之三支持。 丹麥的修憲案經國會通過後，公投複決必須投票率乘以支持率超過百分之四十才有效。義大利的修憲案可以經兩院各自三分之二通過，或是兩院各自獲的過半支持、再經過公投複決，這時候，必須有過半的選民贊成才有效。澳洲的修憲案必須先分別經過聯邦參眾兩院的絕對多數通過，才能交付公民複決；該國公投門檻相當複雜，必須在六個省的過半省份（也就是至少四個省）都獲得過半省民支持，而且贊成票必須超過選民總數的一半。 加拿大的修憲案必須先經過聯邦議會通過，再來必須獲得三分之二以上（也就是七個）的省議會同意，此外，這些贊成修憲省份的人口加總必須佔全國過半人口。有些特別的修憲案還必須所有十個省議會同意才有效，譬如官方語言、以及修憲程序的變更。 瑞士的修憲案不只是要獲得公投過半票數，而且必須在過半的邦都獲得過半選民支持。也因此，百分之二十的人可以否決百分之八十的人所支持的修憲案。美國的修憲案可以由參眾兩院的各自三分之二提案、或是在三分之二州議會要求下召開修憲會議來提案，再來，必須獲得四分之三的州議會、或是州修憲會議贊成，才算有有效；因此，只要人口較少的州結合起來，也就是百分之五的人口就可以否決修憲案。 我們可以看到，公投一方面可以展現民氣，另一方，面高門檻其實是一種遏止盲目熱情的冷卻劑。另外，德國的修憲案並不需要經公投，恐怕是擔心戰前政客濫用公投的惡夢再現。同樣地，社會二元對立的比利時、以及荷蘭，對於修憲公投也是敬而遠之。所謂的自由，不只是要抵抗威權統治、更要拒絕思想上的禁錮。可惜，在這次修憲的過程，我們看到的卻是對於知識的高度敵意。 玖、結語 如果要用一句話來說明台灣近年來的民主發展，「政治運作憲政化、憲政運作政治化」應該是相當貼切的描述，也就是說，一方面，習於傾軋的朝野政黨老是要逼大法官會議表態，另一方面，政治人物則毫不靦腆地一再把憲政改造當作政治鬥爭的另一個場域，甚至於是你死我活、不戰而勝的會前賽。當陳水扁總統聲嘶力竭喊出「大中國意識型態混淆台灣國家的定位與認同，延宕、阻礙台灣民主憲政的發展」之際，也就無法不令人擔心所謂的「二階段憲改」過程，將可能會重蹈上回第一階段覆轍，以國會改造的大帽子來壓制要求理性審議的聲音，只不過，此次連鎖的工具已經提升到國家認同的層次了。 就象徵意義而言，國家認同的差異確實是會影響憲政改革的立場，特別是對於五權憲法有相當情感的人來說，任何對於中華民國憲法文本的更動，幾乎就是數典忘祖的行為，因此，才會有目前以增修條文方式來進行迂迴憲改的窘境。相對地，對於中華民國體制深痛惡絕的人來說，即使不能光明正大推出台灣共和國憲法，短期內如果能廢掉監察院、或是考試院，至少也能獲得一些快感，這也是為甚麼民進黨要津津樂道此番廢了國大。 問題是，國家認同並非天生不變的，而是可以透過對話來尋求未來的共享，否則，如果在民主被庸俗地定義為多數決的情況下，不僅是憲政制度而已，少數族群對於國家定位將無法置喙，注定不是被迫順服、就是揭竿而起，怎麼有可能產生共同體的感覺、或是同胞愛？因此，作為國家的最高領導者，阿扁應該進一步思考為何國家內部的集體認同有所分歧，以及如何因勢利導、建構共同的國家認同。 一般而言，憲改的實質內容不外乎國號／領土、憲政體制、以及人權保障。前者涉及國家肇建的挑戰，也就是所謂的國家統獨定位，除了內部仍有相當的爭議，也涉及與政治中國的互動；而後兩者則攸關國家打造的課題，也就是政府部門之間權力關係的釐清、以及人民基本權利的保障，儘管這些並非沒有爭議，卻也不能坐視不顧。如果說憲法的書寫代表著國家認同的凝聚，也就是政治學上所謂的的民族塑造，那麼，憲改程序所蘊含的政治原則、以及民主規範，絕對不會比憲改的內容來得次要。因此，究竟兩者的優先順序為何、是否一定要齊頭並進，也就是所謂的漸進的、或是全盤的憲改途徑，都必須要進行公開辯論，不能又以包裹表決的技術性合法來壓制民主正當性，否則，憲政改革不僅無法成為推動國家整合的助力，反而會惡化原本就相互競爭的國家認同觀。其實，起碼的憲政爭議是有利民主文化的培養，而浮面的政治依順反而是威權政權的溫床。土耳其國父凱末爾說：「快樂是指可以自稱為土耳其人者」，那麼，政治人物還是讓百姓快樂一點，不要動不動就要他人在國家認同上表態交心。 我們以為，如果只是純粹站在制憲運動的立場來看，為了要突顯對外的國家定位立場、強調人民主權，也就是以新憲的制定來展現來灣人實踐民族自決權的決心，或許可以不去關心憲政體制的選擇。然而，如果大費周章所獲得的新憲只是舊酒新瓶、未能跳脫現有體制的窠臼，既不能處理當前的治理困境、又不能有助於族群分歧的管理，作為社會運動者，豈不是淪為欺騙社會大眾的廉價代理商？如果政治菁英、以及專家學者都認為老百姓對於憲政體制的選擇缺乏興趣、或是無力判斷，那麼，又如何透過討論（deliberation）來培養負責的公民、以及彼此休戚與共的意識？ 自來，台灣人民制憲運動主張總統制，其實，就是認為民選總統可以向世人彰顯台灣人獨立建國的意志力；此外，在民主化的過程中，具有民意基礎的強勢總統，可以抵制黨同伐異、族群分歧、或是階級鬥爭。在摸索民主鞏固的階段，如果讓行政權決定於國會內部的政治結盟，也就是採行內閣制，那麼，缺乏總統與國會之間的制衡，政治運作不過反應如何收買國會議員，也就是以國家資源來交換議員選區服務的業績，此時，總理將只不過是廉價的零售商罷了，不會有領導群倫的政治家出現。 參考文獻 張葆源（編）。2006。《制憲運動手冊》。台北：守護台灣大聯盟。 總統府憲改小組（編）。n.d.。《憲政改造問答集》。台北：總統府。 行政院研究發展考核委員會（編）。2006。《憲改方向盤》台北：五南圖書。 施正鋒。2006。〈由多元文化主義、共和主義、到憲政主義的思辨──建構多元族群的民族國家〉《台灣族群政治與政策》頁21-60。台北：翰蘆圖書出版公司。 施正鋒。2004。〈政治制度的體質改善豈是抽脂塑身式的「國會減半」？〉《共和國》9月，38期，頁7-9。 施正鋒。1999。〈台灣憲政改革的政治分析〉《台灣政治建構》頁63-97。台北：前衛出版社。 施正鋒（編）。1995。《台灣憲政主義》。台北：前衛。 Ackerman,
Bruce. 1992. The Future of Liberal Revolution. New
Haven: Yale University Press. Anckar, Dag, and Lauri
Karvonen. 2002. Constitutional Amendment
Methods in the Democracies of the World. Paper presented at the 10th
Nordic Political Science Congress, Aalborg, Denmark, August
15-17. Barber,
Sotirios A., and Robert P. George, eds.
2001. Constitutional Politics: Essays on Constitution Making,
Maintenance, and Change. Princeton: Princeton University Press. Blondel, Jean. 2002.
“Party Government, Patronages, and Party Decline in Western Europe,” in
Richard Gunther, José Ramón-Montero, and Juan J. Linz, eds. Political
parties: Old Concepts and New Challenges, pp. 223-56. Oxford:
Oxford University Press. Butler,
David, and Austin Ranney, eds. 1994. Referendums
around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington,
D.C.: AEI Press. Cheibub, José Antonio.
2002. “Presidentialism and Democratic
Performance,” in Andrew Reynolds, ed. The Architecture of Democracy:
Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, pp.
104-40. Oxford: Oxford University Press. Elgie, Robert. 2003. Political
Institutions in Contemporary France. Oxford: Oxford University
Press. Elgie, Robert, ed. 1999.
Semi-Presidentialism in Europe.
Oxford: Oxford University Press. Elkin,
Stephen L., and Karol Edward Soltan, eds.
1993. A New Constitutionalism: Designing Political Institutions for
a Good Society. Chicago: University of Chicago Press. Elster, Jon, Claus Offe, and Ulrich K. Preuss.
1998. Institutional Design in Post-communist Societies: Rebuilding
the Ship at Sea. Cambridge: Cambridge University Press. Frye,
Timothy. 2002. “Presidents, Parliaments, and Democracy: Insights
from the Post-Communist World,” in Andrew Reynolds, ed. The
Architecture of Democracy: Constitutional Design, Conflict Management, and
Democracy, pp. 81-103. Oxford: Oxford University Press. Hart,
Vivien, and Shannon C. Stimson, eds. 1993. Writing a National
Identity: Political, Economic and Cultural Perspectives on the Written
Constitution. Manchester: Manchester University Press. Horowitz,
Donald L. 2002. “Constitutional Design: Proposals versus
Process,” in Andrew Reynolds, ed. The Architecture of Democracy:
Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, pp.
15-36. Oxford: Oxford University Press. Levinson,
Sanford, ed. 1995. Responding to Imperfection: The Theory and
Practice of Constitutional Amendment. Princeton: Princeton
University Press. Lijphart, Arend,
ed. 1992. Parliamentary versus Presidential Government.
Oxford: Oxford University Press. Linz, Juan J., and Arturo
Valenzuela, eds. 1994. The Failure of Presidential Democracy:
Comparative Perspectives. Baltimore: Johns Hopkins University
Press. Mansbridge, Jane J.
1983. Beyond Adversary Democracy, rev ed. Chicago:
University of Chicago Press. New Zealand, Parliamentary
Library. n.d. “The Process Other
Countries Have Followed in Undertaking a Range of Constitutional Reforms.” (http://www.constitutional.
Parliament.govt.nz/templates/Summary.aspx?id=91)
(2005/6/7) Pitkin,
Hanna Fenichel. 1967. The Concept of
Representation. Berkeley: University of California Press. Sartori, Giovanni.
1994. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into
Structures, Incentives and Outcomes. New York: New York University
Press. Shugart, Matthew Soberg. 2005. “Semi-Presidential Systems:
Dual Executive and Mixed Authority Patterns.” French Politics,
Vol. 3, pp. 323-51. Shugart, Matthew Soberg, and John M. Carey. 1992. President
and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics.
Cambridge: Cambridge University Press. Shugart, Matthew Soberg, and Scott Mainwaring. 1997. “Presidentialism and Democracy in Latin America:
Rethinking the Terms of the Debate,” in Scott Mainwaring, and Matthew Soberg Shugart, eds. Presidentialism and Democracy in Latin America,
pp. 12-54. Cambridge: Cambridge University Press. Taras, Ray, eds. 1997. Postcommunist Presidents. Cambridge:
Cambridge University Press. Tsebelis, George. 2002. Veto
Player: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton
University Press. Von
Mettenheim, Kurt. 1997. “Presidential
Institutions and democratic Politics,” in Kurt von Mettenheim,
ed. Presidential Institutions and Democratic Politics, pp.
1-15. Baltimore: Johns Hopkins University Press. * 發表於淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所舉辦「永續發展與制度變革學術研討會」，台北，淡江大學台北校園，校友聯誼會館，2006/10/14。 其實，政黨體系會受到選舉制度影響，而憲政體制也會左右政黨體系的發展，特別是總統制有助於政黨數目的收斂。大體而言，當總統選制採取絕對多數之際，由於可能必須進行二輪投票，政黨勢必要進行結盟，卻沒有必要合併，因此，很可能演變為兩大陣營；相對地，當總統選制採取相對多數之際，政黨如果不事先結盟，很可能會因為鷸蚌相爭而落敗，久而久之，會有助於兩黨制的發展。 有關憲法政治的形式，除了制定（constitutional
making）、以及改造（constitutional
change）以外，當然還包括維持（maintenance）；見Barber與George（2001）。 首先，東歐共產國家之所以會傾向選擇雙首長制，一方面是希望能有一個直接民選的總統來領導民主化的過程，另一方面，由於共產黨破產、或是被解散，整個社會陷入權力的真空，也希望民選的國會議員能推舉總理，特別是在戰前由內閣制傳統的國家，因此，雙首長制至少可以說是一種過渡時期的妥協性選擇。參見Taras（1997）。 譬如國會席次減半、以及單一選區，可以說是民進黨與國民黨聯手，分別對付自己陣營的台聯黨、以及親民黨。至於阿扁會與親民黨主席宋楚瑜眉來眼去，也就是李安妮所謂的「叫你去喝咖啡，並沒有叫你去上床」，應該也是出於戰略性的盤算，也就是讓苟延殘喘的親民黨來拖住國民黨。 |
