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加拿大原住民族自治體制* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所副教授 |
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Self-government enables Aboriginal peoples, just as it enables non-aboriginal peoples, to participate in governing their societies in accord with their own laws and cultural understanding of democracy, to overcome alienation, and to regain their dignity as equal and active citizens. This, in turn, generates a strong sense of pride in, and allegiance to, the Canadian Confederation as a whole, because it is the protector, rather than the destroyer, of self-government and citizen participation. James Tully (2000: 67) 壹、前言 就原住民族權利 (indigenous rights) 的實踐而言，在所謂的「墾殖社會」(settlers’ society) 當中，安格魯．薩克森國家的做法各有其特色：美國比較尊重印地安人的習慣法 (customary law)，澳洲以特別的土地法庭來處理原住民的土地權，紐西蘭毛利人的母語復育成績斐然，而加拿大的原住民自治體制則相當先進。 傳統的加拿大政治文化並不關心原住民議題 (Nichols, 1998: 288)。加拿大原住民的自治要求之所以能獲得政府的善意回應，有其國內外的脈絡可循 (Lindau and Cook, 2000)。首先，由於魁北克的獨立運動給國家帶來相當大的震撼，原住民除了不得不捲入國家定位的討論，同時，有有機會以政治動員來要求政府改革原住民政策。再來，國際上對於人權的關懷逐漸由個人擴及集體權，特別是在東歐共產政權解體後，族群議題取代戰後以來的階級競爭，原住民權利便浮上政治檯面，也讓政府感受到沉重的壓力。 由於加拿大是一個墾殖國家，因此有原住民族、以及墾殖者的區別；加拿大也是一個移民國家，有來自世界各地的族群／族裔，特別是大英國協的成員國；就種族而言，加拿大國民的膚色多采多姿，堪稱為「鑲嵌玻璃」(mosaic)。因此，我們可以將加拿大視為多元種族、多元族群／語言、多元民族、甚至於多元文化的國家。
圖一：加拿大的族群結構 加拿大的族群結構可以從三個軸線／分歧來看 (Kymlicka, 1998; Day, 2000)：原住民 vs. 墾殖者，非本地人 vs. 本地人，以及法裔 (French) vs. 英裔 (English或British)（圖1）。經過這樣的解構，我們可以了解在政治上會有四大族群的分法，也就是原住民、法裔、英裔、以及移民。根據1991年的人口普查，這些類別的百分比分別為3.9%、23.5%、29.4%、以及26.9%。在政治上，新移民所要求的是平等待遇，法裔／魁北克人 (Quebecers、或Québécois) 所追求的是獨立，而原住民的述求則為自治；我們可以說，新移民的期待是被接受 (inclusion)，法裔終極目標是分離 (separation)，而原住民的自治是中道的妥協。
表1：加拿大原民族人口（1996人口普查）
*有77個保留區或屯墾區的人口因為資料不齊而未算進去。 **包括已有印地安身分、或是具有社民的身分，卻未在普查中自我申報為原住民者。 資料來源：http://www.statcan.ca/emglish/census96/jan13/can.htm；參見The Daily (1998)
圖二：加拿大的族群分類 根據加拿大憲法（即『1982憲政法案』），目前加拿大的原住民族 (aboriginal peoples of Canada) 被分為印地安人 (Indian)、Inuit、以及Métis (mixed blood) 三大民族 (peoples)；不管是語言、文化、還是血緣，各族內部還是相當異質 (Jenness, 1977)。印地安人分為「有身分」（status、legal、或registered）、以及「沒有身分」(non-status) 兩種，意即是否獲得政府的認證而具有特別的法定地位；透過1985年通過的『印地安法修正法』 (B-C31, An Act to Amend the Indian Act)，迄今有十萬人回復取得印地安人身分 (Frideres, 1998: 30-35)，剩下約一萬人沒有身分（頁27）。Inuit過去被稱為愛斯基摩人 (Eskimos)。Métis是原住民與歐洲移民（特別是法裔）通婚的後裔，一直到1870年才在Manitoba Act中被正式承認；政府原本期待他們會被白人同化，並且在1941年的人口普查取消期類別；到了1981年的人口普查，族群認同的類別才又將其納入 (Frieres, 1998: 24、35-40)。我們把原住民與非原住民的分類關係如圖2。 根據Franks (2000b: 222-23) 的觀察，不論是加拿大、還是美國的原住民政策，背後的政治哲學基礎大致上可以分為兩大類：尊重個別公民權的自由主義、以及強調集體權的社群主義；若依據前者的精神，原住民必須加以同化、或至少要被主流社會整合，至若由後者延伸而來的思考，原住民的集體權利、集體認同必須加以承認。因此，美國發展為「大鎔爐」(melting pot)，而加拿大則強調「多元文化」式的社會。 一直到1970年為止，加拿大一百年來的原住民政策有兩大支柱，也就是表面上看起來不干涉、以及實質上進行同化：一方面，政府忙著與原民簽訂條約、設置保留區、將原住民土地開放給墾殖者、以及應允照顧保留區內的原住民；另一方面，如果有辦法的原住民願意接受同化，他們也可以選擇離開保留區、放棄原住民身分、同時取得公民權 (Franks, 2000b: 234-38)。要到官方委託研究的『豪松報告』(Hawthorn Report, 1966-67) 完成，督促政府必須正視原住民在社會、經濟、以及教育方面的困境，特別是採取尊重社群的途徑，因而有1969年的官方『印地安政策白皮書』(White Paper on Indian Policy)。然而，杜魯道 (Pierre Elliott Trudeau, 1968-79、1980-84) 的自由黨政府在『白皮書』中不僅未接受『豪松報告』的政策建議，反而企圖以反歧視、以及平等一般化的理由來取消原住民的特殊地位，並且打算把責任推給各個省政府；原住民領袖強烈反彈，提出相對的『紅皮書』(1970) 來抗議，引起一般百姓的注目，終於逼迫政府在1973年撤回『白皮書』(Lindau and Cook, 2000: 13; Franks, 2000b: 242-43)。 從1970年代開始，加拿大政府開始比較用心面對原住民的訴求，將向來由上而下強制的原住民政策改弦更張為由下而上的途徑，具體而言，就是由同化的典範調整為原住民自治 (Howlett, 1994)。在下面，我們將依序探討自治權的正當性、自治政府的模式、協商自治的過程、以及實施自治的困境。
貳、自治權的正當性 James Tully (2000: 67) 認為，加拿大非原住民與原住民若要建立合理的關係，必須要先能實踐公義、平等、以及自治；在這三項原住民運動三大目標的背後，分別代表著人類最基本的價值，也就是認同、尊嚴、以及民主參與（圖3）。具體而言，原住民要求被承認是具有特別意義的「民族」(nation、或people) 地位，以擺脫內部殖民的關係，而非只是少數族群 (ethnic minority)；原住民要求以平等的方式來協商彼此的關係，包括相互承認對方的存在、跨越文化的對話、尊重對方的文化特色、政治經濟上的共享、以及夥伴間的相互責任（頁43-66）；以及採用自己決定的民主方式來治理自己。
圖三：原住民族運的目標 原住民的「自治權」(right to self-rule/self-government) 是指「以自己的方式來掌握自己的事務」(Cassidy, 1990: 85)，具體而言，在「民族對民族」的架構下，原住民有權利治理自己，即有權利決定自己所有的政治、經濟、社會、以及文化事務，以獲致自主的境界，而非只是自治區的設置。在這裡，我們對「自治」的了解是「self-government」或是「self-rule」。因此，原住民自治不是單一體制下的「地方自治」(self-administration)、或「地方均權」(decentralization)，也非歐洲大陸採行的區域式的「地方分權」(autonomy)、或是英國式的「權力下放」(devolution)。此外，原住民自治也不是侷限於「地域式」(territorial) 的自治，還要包含「組合式」(corporate) 的自治。原住民自治，更不是把所有的DIAND 公務人員全部換成原住民就好 (Henderson n.d.)。 根據加拿大「皇家原住民族委員會」(Royal Commission on Aboriginal Peoples)(RCAP, 1996)，原住民自治權的來源有四：（一）根據原住民的記憶、以及口述使，他們自己原本就有一脈相承的政治制度，這是造物者賦予的；（二）根據國際法，所有民族都有自決權，而自決權包括自治權；（三）北美洲既非無主之地、殖民者也沒有征服權，而當年的殖民政府（加拿大政府的前身）也在條約、以及『皇家宣言』(1763) 中承認他們是自治的民族；（四）原住民的自治權早為憲法所承認，而這項承諾是加拿大這個國家存在的基礎。 我們可以將前三項歸納為民族權、自決權、以及主權，至於憲法上的保障，則是大多數加拿大原住民運動者二十多年來，想要透過修憲手段來取得在確認者。從國際法「第三代人權」的觀點來看，原住民的「民族權」 (indigenous rights) 大致可以歸納為認同權、自決權、文化權、財產權、以及補償權（施正鋒，1999：103-4；『1995聯合國原住民族權利宣言草案』）。這些集體權利 (collective rights) 是「祖先給予」、「既有」的(inherent、existing、或already-existing)，而非由他人所「授與」(conferred、granted、或delegated)、或「創造」的 (created) (RCAP, 1992: 8; Kymlicka, 1998: 145)。我們可以將這些相關權利的關係整理成圖4。
首先，原住民建構自治體制／實施民族自治的正當性主要建立在「自決權」(right to/of self-determination)，也就是說，原住民要用自治來表達自決權 (Frideres, 1998: 380)，因此,自治權是由自決權「引申而來」(derived) 的。自決權在『國際公民暨政治權規約』、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』（1966，第1條）中早已明白規範，是一個民族要求決定自己的前途、以及命運的集體權利，可以說是各種基本人權之母 (De Obieta-Chalbaud, 1985)；並無任何國際規約禁止原住民行使自決權，因此原住民的自決權和其他民族的自決權等同 (Lam, 1993: Anaya, 1996)。因此，只要我們承認原住民是「民族」(不管是nation、還是peoples)，就應該同意原住民享有「民族自決權」，也就是原住民有權決定自己的政治定位、追求自己的經濟、社會、及文化發展。當然，原住民在行使自決權之際，有可能要求政治分離，也有可能接受文化整合、或同化；在光譜上的這兩個極端中間，有相當大的想像空間，也因此，在多元文化的條件下，原住民有可能接受各種不同形式的自治 (Kymlicka, 1998)（圖5）。
圖五：原住民族政治選項的光譜 再來，原住民實施自治的另一個重要來源是「原住民主權」(aboriginal sovereignty)；原住民主權的具體表現則在於土地權，而自治是確保土地權的途徑。在過去，西方學者為了要合理化白人如何佔領美洲原住民土地，提出「無主之地」(vacant lands、或terra nullius) 的概念，也就是原住民的土地未經充分利用、宛如荒廢一般，因此主張任何人都可以前來開發，用不著取得原住民的同意；事實上，在白人「發現」美洲之前，原住民是「享有主權的民族」(sovereign nation)、對於自己的土地有管轄權、並且有自己的政治組織 (Tully, 1995: 71-74、117-18)。也就是說，原住民從未放棄他們的主權，而是「國家主權」(state sovereignty) 侵犯了他們的主權／土地權。也因此，「皇家原住民族委員會」建議，聯邦政府、以及省政府應該與原住民的自治政府共享主權 (RCAP, 1996)。 最根究柢，就是「原住民是否為民族」的問題。其實，當年英國皇家與北美洲的原住民簽訂條約，就是建立在「古來的」(ancient) 相互承認的慣例，也就是承認對方是「平等的自治民族」(equal, self-governing nations)；這種精神被稱為「條約憲政主義」(treaty constitutionalism) (Tully, 1995: 116-19)。儘管原住民並沒有歐洲式的國家，英國卻願意承認「原住民是民族」(aboriginal peoples as nations)，主要是推己及人的思考，因為當年威廉王即使征服英格蘭，也不能把諾曼人的法律加在原本的安格魯．薩克森法律上面；也就是說，除非獲得被征服者的同意，征服者並沒有權利改變既有的體制 (Tully, 1995: 118、154)。被稱為「印地安權利大憲章」的『皇家宣言』(1763) 一方面明文承認「原住民是民族」、另一方面以宗主國自居，誓言保護原住民，不過，仍然可以看出英國在十八世紀尚對於這項慣例有所尊重 (Henderson, n.d.; Frideres, 1998: 381; Tully, 1995: 127、149-51; RCAP, 1992: 5)： The several Nations or Tribes of Indians with whom we are connected, and who live under our Protection, should not be molested or distributed in the Possession of such parts of our Dominions and Territories as, not having ceded to or purchased by Us, are reserved to them or any of them as their Hunting Ground.
儘管原住民與非原住民的關係在本質上是「民族對民族」(nation to nation) (RCAP, 1996)，不過，隨著墾殖者在北美洲的勢力擴展，彼此的關係由友好的軍事結盟轉為支配，不僅原住民的權利被縮小解釋，連政府在條約中所答應的條件也往往食言而肥，白人甚至於片面將條約解釋為私人的契約 (Tully, 1995: 136; Henderson, n.d.; Sterrirr, 2002)。尤有甚者，根據『1867憲政法案』，聯邦政府與省政府的立法權有不同的分工，卻因此造成相互推諉的情況，進而實質上打擊到原住民權利的保障 (Franks, 2000a: 107-8)。 儘管原住民一貫表示他們從未放棄既有的主權、以及自決權，加拿大政府卻一向堅決否認，理由是加拿大只能有一個主權來源 (Friders, 1998: 373)。一直要到『豪松報告』、『白皮書』相繼出現，終於刺激原住民在1970年代中開始關心這些議題，並且在國內外尋求輿論上的奧援，特別是希望能取得憲法上的在確認；面對來自各方的壓力，杜魯道政府不得不同意在『1982憲政法案』中加入原住民條款，原住民權利才破天荒地重新獲得政府承認 (Frideres, 1998: 361-63)： 35 (1) The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed. …… (3) For greater certainty, in subsection (1) “treaty rights” includes rights that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired. 以及 25. The guarantee in this Charter of certain rights and freedoms shall not be constructed so as to abrogate or derogate from any Aboriginal, treaty or other rights or freedoms that pertain to the Aboriginal peoples of Canada including (a) any rights and freedoms that have been recognized by the Royal Proclamation of October 7, 1763; and (b) any rights or freedoms that now exist by way of land claims agreements or may be so acquired.
儘管如此，原住民權利仍有待進一步定義；不過，加拿大政府採取的基本態度是不置可否 (Frideres, 1998: 362-63)。由於1982年的『憲政法案』 (37條) 規定未來必須由總理召集各省省長召開有關原住民議題的憲政會議，一時讓不少原住民領袖滿懷希望，尤其是期待自治權能入憲，以便能超越『印地安法』自來的父權式拘束 (Frideres, 1998: 379)；特別是二度上台的自由黨總理杜魯道在第一次原住民權利憲政會議中 (1983/3/15) 至少表達了起碼的善意 (Sanderson, 1983)。第二次會議 (1984/3/8-9) 也針對原住民權利達成程序上的協定： 35.2 … (b) the aboriginal peoples of Canada have the rights to self-governing institutions that will meet the need of their communities, subject to the nature, jurisdiction and powers of those institutions, and to the financing arrangements relating thereto, being identified and defined through negotiation with the government of Canada and the provincial governments; and (c) the government of Canada and the provincial governments are committed to participating in the negotiating referred to in paragraph (b) and to presenting to Parliament and the provincial legislatures legislation to give effects to the agreements resulting from the negotiations.
在第三次原住民權利憲政會議中 (1985/4/2-3)，保守黨的總理穆隆尼 (Brian Mulroney, 1984-93) 更誓言要在憲法中重新確認、以及定義對原住民權利的保障，特別是自治權的入憲，更可以彰顯政府與原住民之間「牢不可破的社會契約關係」(Mulroney, 1985)。雖然經過四次會議（包含1987年），由於各省對於原住民權利的內涵有所疑慮、再加上原住民團體之間未能達成共識， 1987年的『密其湖協定』終究沒有納入經過討論的原住民權利條款，讓參與的原住民菁英大失所望；1990年，在曼尼托巴省 (Manitoba) 的Cree族原住民省議員Elijah Harper 的戲劇性杯葛下，該草案未能順利過關，讓大家知道，不能光是討好魁北克、卻不顧原住民 (Lindau and Cook, 2000: 15; Wherrett, 1999; Turpel, 1993: 119)。 稍後，面對魁北克的獨立壓力，聯邦政府為尋求原住民的奧援而不得不從善如流，除了讓原住民全程參與談判，更設法排除在野自由黨對集體權觀念的敵視、以及參與者的族群自我中心心態作祟，終於同意在未來的修憲條文中『1992查絡特城協定』（第41條）確認原住民「既有的自治權」(Turpel, 1993: 135-37、139-41; Wherrett, 1999)： The Constitution should be amended to recognize that the Aboriginal peoples of Canada have the inherent right of self-government within Canada. This right should be placed in a new section of the Constitution Act, 1982, section 35.1 (1). 然而，在全國的公民投票中 (1992/10/26)，71.8%選民參加投票，贊成的只有45.7%，反對的高達54.3%。儘管四大原住民團體積極參與修憲草案的討論，原住民內部仍有不少的異議；總共只有8%（111,015人）的原住民前往投票，37.4%贊成，62.1%反對 (Turpel, 1993: 142)。根據Thomas J. Courchene (n.d.) 的觀察，加拿大人反對的是非原住民條款，也就是說，一般人是贊成原住民權利入憲的，只不過，他們對於原住民權利的具體內容為何有些焦慮。 就自治權入憲的目標而言，加拿大原住民二十多年來的努力功敗垂成，不過，政府卻不敢小看原住民權利的象徵性力量。首先，令人安慰的是，國會（下議院）的「印地安人自治特別委員會」在1983年公佈一份詳盡的『潘能報告』(Penner Report)，除了強烈批判DIAND的改革之議，也就是光是修改『印地安法』、擴大地方分權 (devolution)、以及強化既有的「社政府」(band government)，進一步建議以承認印地安人的自治權來重建彼此的關係，更主張一定要在憲法中將其明文確認 (explicitly stated and entrenched)。 在1993年的大選中，自由黨在其『紅皮書』列入『原住民政策綱領』，答應在執政後承認原住民的自治權為既有權利 (Henderson, n.d.)。一直要到1995年，Jean Chrétien 的自由黨政府 (1993-) 從善如流公佈一份『原住民自治聯邦政策指導』，總算正式承認「原住民既有的自治權」(inherent right of self-government) 算是『1982憲政法案』中所謂「既有的原住民權利」(existing Aboriginal rights)，並且具體提出自治的途徑、以及模式，總算間接確認自治權的正當性。另外，由官方在1990年任命的諮詢小組「皇家原住民族委員會」，也在其最後報告中強力主張以承認「原住民為民族」(Aboriginal peoples are nations) 來建立彼此的「夥伴關係」(partnership)，建議以主權共享的精神來設立原住民自治政府 (RCAP, 1996)。政府又在1997年提出『加拿大原住民行動方案』，除了再度承認原住民既有的自治權，並且全盤接受RCAP在報告中 (1996) 所建議的相互尊重、相互承認、相互責任、以及共享等四大原則，更具體列了重建夥伴關係，強化原住民治理，發展嶄新的財政關係，以及支持強韌的社區、人民、以及經濟等四大目標。 整體而言，加拿大政府雖然承認原住民的自治權，不過，卻不願承認原住民具有國際法意義的主權、也不接受原住民獨立建國的可能；在這樣的前提下，聯邦政府鼓勵原住民進行實施自治的談判 (DIAND, 1995)。當然，端賴談判所得的自治內涵有不同的詮釋，因此，不免有人質疑政府所宣示的原則是否為空言，甚至於只不過是當年『白皮書』(1969) 的精緻包裝罷了 (Sterritt, 2002: 14)。
參、自治政府的模式 在歐洲墾殖者前來之前，加拿大的印地安人有其傳統的政治單位，由部落往上結合為民族、一直到到邦聯 (confederation)，往下則延伸為村落、城鎮、氏族、以及社；然而，隨著白人勢力的擴展，印地安人的土地大量流失，原有的結合體也一直被打為零散的聚落，在十九世紀末，這些聚落被稱為社，是政府唯一承認的政治單位（『潘能報告』）；一百多年來，根據『印地安法』，加拿大的印地安人被強行納入「社」(band) 來「管理」(McNeil, 1996; Daugherty and Madill, 1980)。所謂的社，是為了行政方便所劃分的單位，政府並未考慮其成員是否為族人，因此，同族的人可能被打散分隸幾個社，而不同族的人也可能被編整併入同一個社；由於政府可以恣意加以增劃、或裁撤，社的總數會有所變動 (Frideres, 1998: 129)。根據目前的『印地安法』，印地安人分成四類：「有印地安人身分、而且有社民資格」(545,000人)、「有印地安人身分、但沒有社民資格」(27,000人)、「沒有印地安人身分、卻有社民資格」(10,000人)、以及「沒有印地安人身分、沒有社民資格」(不詳)；有印地安人身分的社民分別屬於600多個社，平均每個社的人數為500人 (Frideres, 1998: 27、30、129)。其實，保留區才是大部分印地安人與族人成長的地方，約60%人住在保留區 (on-reserve)、而40%左右住在保留區外 (off-reserve) (Frideres, 1998: 133、27、127-128)。同樣地，Métis分為居於墾殖區內 (on-colony)、未居於墾殖區 (off-colony) 兩種，前者人數只有四萬，後者超過十萬 (Frideres, 1998: 27、35-36)。 加拿大政府在十九世紀末葉開始在保留區設置「社議會」(band council)，取代印地安人的傳統政治安排；每個社有一名「酋長」(chief)、以及依據人口比例的「社議員」(councillor)，由社民選舉產生（『印地安法』74-79條）。社議會的組織有點像加拿大的市政府安排，不過，最大的差別在前者的權限來自「印地安事務暨北方發展部」(DIAND) 的授與，而且仰賴其提供經費，因此，實質上是聯邦政府在保留區的行政單位，而社議員變成必須十八般武藝皆備，要能熟悉聯邦政府的上百項業務，宛如政府約聘的雇員；另一方面，由於他們是民選的，必須對社民／族人的需求有所回應，難免有左右為難之嘆 (Frideres, 1998: 433)。 事實上，自從1960年代中期開始，聯邦政府在減少開銷的考量下，便一直把業務下放給地方，將自己轉換為監督單位 (Wherrett, 1999；『潘能報告』)；然而，「社」畢竟只能算是 DIAND根據『印地安法』這個特別法所安排的行政派出單位，像極了執行上級單位交辦事項的是政府，不能算是原住民自治的實踐。1984年上台的保守黨的總理穆隆尼政府採取雙軌政策，一方面進行前面所述修憲協商會議，另一方面則在1985年提出「以社區為基礎的自治」(community-based self-government, CBSG) 政策，希望以協商方式來立法成立自治區，試圖將社強化為社區式政府 (Wherrett, 1999)。雖然CBSG看起來是要以立法的方式來超越行之有年的『印地安法』框架，而且也將一些業務的執行下放，不過，整體的自治權限還是來自聯邦政府的授與 (delegated)，換湯不換藥，因而被譏為不過是「拋棄包袱」(off-loading) 的作為，也就是以「授權」(delegation of power) 來達成「卸責」(transfer of responsibility) 的目的 (Austin, 2000; Etkin, n.d.)。 迄今，政府一方面擴大轉移權限的事項，另一方面是以蠶食鯨吞的方式與印地安人簽訂土地協定 (Wherrett, 1999)。聯邦政府從1973年開始推動所謂的「全盤土地權政策」(comprehensive land claims policy)，想要加緊處理尚未與政府簽訂條約的印地安人的土地權問題；在1986年的土地權政策修正陳述中，聯邦政府認為自治政府是土地權談判的關鍵，讓兩者有一併解決的可能 (Weick, n.d.)。不過，聯邦政府原本要求原住民以放棄 (extinguish) 土地權來交換協定的談判、以及補償，結果引起很強烈的反彈，也就是說，到底要先談判土地權、再談自治權，還是先自治權、或土地權；在1986年，聯邦政府才同意不排除同步進行 (Miller, 1998; Wall, 1999)。 早先，國會在1983年公佈的『潘能報告』中，就已經建議將印地安自治政府視為「獨特的政府層級」(distinct order of government)，算是開始擺脫傳統『印地安法』的思考。在流產的『查絡特城協定』(1992) 中，原本是將原住民的自治政府視為「三階政府之一」(one of three orders of government)（41條），具有准省的地位。不過，迄今自由黨政府 (1993-) 並未朝著個方向調整；議者甚至於認為，DIAND大體是期待將現有的社議會功能將以強化，本質上比較像是省政府下轄的市政府 (Green, 1995; Wall, 1999)。 我們可以根據Hawkes與Malove (1989: 103-10)，把原住民自治政府的設計歸納為下面五個層面：（一）有固定的領域 (land-based)、還是沒有領域 (landless)，（二）「公共政府」(public government)、還是「族群政府」(ethnic government)，（三）政府範圍 (scope) 是全國性、區域性、還是社區性的，（四）自治權的來源是憲法、聯邦法、還是省的法律，（五）究竟是完全自治（擁有所有的行政權、立法權、以及司法權）、或是倚賴式（只有行政權）、還是半自治（具有局部的行政權、立法權、或是司法權）。 聯邦政府並未提供標準的自治模式，而是針對原住民三大族分別提出概括性的描述、以及期待 (DIAND, 1995)：（一）針對住在社／保留區的印地安人，政府尊重他們想要以夥伴方式取代『印地安法』行政的意願，不過，對於那些並未住在自治區的族人，是否適用自治區的法律、或是提供公共服務，必須取得他們的同意，（二）針對Inuit，政府尊重他們想要成立公共政府的願望，因此，必須兼顧到區內非Inuit住民的權益，（三）針對Métis，如果是已經有墾殖地 (settlement)／居於雅伯達省 (Alberta) 者，政府願意協商自治的形式，如果是尚未擁有土地者，政府可以考慮提供土地，進一步協商自治的方式，或是採取公共政府的模式，（四）針對西北領地西部的原住民，由於許多地方的原住民分佈混居，政府希望採取公共政府模式，以及（五）針對育空，除了已經達成協議的原住民，政府會繼續與他族進行談判。 相對之下，「皇家原住民族委員會」(RCAP, 1996) 很清楚地將自治的模式歸納成三大類：（一）「民族政府」(nation government)，適用規模比現在的社更大的民族，（二）「公共政府」，適用原住民與非原住民混居、而原住民人口居多的地方，以及（三）「社區政府」(community of interest government)，適用居都會區、人口佔少數、卻又期待在教育／保健／經濟發展／文化保護方面實施自治的原住民。RCAP (1996) 的理想自治政府模式是民族政府，不過，若要以目前規模小而零落的「社」來實施自治，即使名義上稱之為「民族」，就要面對經濟規模的可行性問題，因此，有必要「重建原住民族」(rebuilding Aboriginal nations)，也就是要進行社與社之間的編整、合併，讓真正的民族成為行使自治的單位 (Hawkes, n.d.)。 C.E.S. Franks (2000a: 111-13) 也認為，「民族政府」的前提是必須有清楚的領域界線，並且以民族的屬人身分來界定自治區公民的身分，而非原住民雖然可以當住民、卻不能當公民；民族政府可以由好幾塊並未比鄰的領域結合而成，彼此的關係可以是聯邦、或單一制；民族政府可以享有廣泛的權限，位階高應該是與省／領地政府同級。相對的，「公共政府」採屬地主義，境內所有的住民都享有自治區公民的身分，也就是說，自治政府屬於原住民、以及非原住民所共有；不過，最大的前提是自治區內的原住民人口必須過半，以便原住民的權利能獲得保障。「社區政府」的成員是建立在共同的原住民認同、以及自願加入；這種安排的功能在服務都會區的原住民，特別是教育、文化、語言、社會服務、兒童福利、住宅、或是經濟發展，因此，其權限是上級政府（包括省政府、或是民族政府）轉移而來的。另外，他認為還有第四種模式，就是政府比積極推動的是強化的「市政府模式」，也就是將目前的社議會轉換社自治政府；顧名思義，其權限相當有限，只不過是省政府的下級單位。
肆、自治政府的協商 根據DIAND (1995) 的說法，由於各族有其特殊的情況，很難一體適用所有原住民，因此，只能作一些原則性的談判程序、以及協議內容的規範，因此，協商的過程形形色色，並沒有一定的標準模式。一般而言，是由聯邦、省、以及原住民之間進行三邊談判；有時，也可同步進行雙重雙邊談判；在不得已的情況下，譬如省政府拒絕參與，聯邦政府可以與原住民逕自進行雙邊談判 (DIAND, 1995)。不少協商是與個別原住民團體、或是社區所進行，不過，過半數的協商是與相當於地區、部落、或是省級的原住民社區／社群的結合體共同進行 (Austin, 2000)。 就自治權限而言，『原住民自治聯邦政策指導』(DIAND, 1995) 把相關事務分成三大類：（一）原住民內部事務、原住民特別的文化、或是實施自治所必須者，譬如自治政府的政治結構、成員資格、婚姻、領養／兒童福利、語言／文化／宗教、教育、健康、社會服務、原住民法庭、警察、財產權、土地管理、自然資源管理、農業、漁獵、直接稅／財產稅、公共設施、住宅、地方交通、以及區內商業牌照等，（二）離婚、勞工／職訓、執法、感化／保釋、環保、漁業共管、候鳥共管、以及緊急調配等，以及（三）主權／國防／外交、國家經濟、國家法制／重大刑事、國人健康／安全、廣電、航空、航運、郵電、以及人口普查等。聯邦政府除了保留第三類事務的立法權以外，第一類則可透過協商而交給自治政府，而第二類的立法權雖然可因族置宜，然而，一旦彼此有所爭議，還是以聯邦政府法律優先。 在過去將近三十年以來，已經有好幾個原住民自治政府經過談判而順利成立。協商所簽訂的協定 (agreement) 包括各種形式，也就是條約 (treaty)、法案 (legislation)、契約 (contract)、或是協議備忘錄 (memorandum of understanding)。其實，這些協定就是現代版的條約。在這裡，我們依據時間順序，將相關的自治政府／土地權協定作簡要的評介。 Cree-Naskapi (of Quebec) Act, 1984：北魁北克的Cree與 Inuit、以及Naskapi印地安人最先在其土地權談判中納入自治談判，先後通過James Bay and Northern Quebec Agreement, 1975、以及Northeastern Quebec Agreement, 1978，而本法則是用來取代『印地安法』，將一些聯邦政府的執行業務權限轉移給社政府；所有的Cree以及Naskapi社都經過法人化，可以在省議會的規範下通過條例，有點像市政府一般的地方政府 (Wherrett, 1999；DIAND, 1993; McNeil, 1996)。同樣地在兩個協定之下，魁北克省的Inuit成立了Kativik地區政府，下面管轄的村具有市政府的性質；由於他們的人口在區超過90%，所以願意接受這種公共政府 (Wherrett, 1999)。 Sechelt Indian Band Self-Government Act, 1986：Sechelt印地安社位居於溫哥華（英屬哥倫比亞省）北邊，經過長達十五年的談判，國會終於通過這個與土地權不直接相關干的自治法；根據這個法，民選的社議會可以就特定事務通過條例，譬如土地管理、教育、社會福利、保健、土地稅等，大致是屬於省政府下面所轄的市政府位階 (Wherrett, 1999; McNeil, 1996)。 Yukon First Nations Self-Government Act, 1994：聯邦政府、育空領地政府、以及育空第一民族議會 (Council for Yukon First Nations) 在1993同意十四個育空第一民族個別談判土地權協定、以及自治政府協定的架構；隨後，已經有七族簽訂了最後土地權暨自治政府協定。根據本法，這些第一民族有權就內部事務的管理立法，譬如土地使用、漁獵、商業牌照、土地使用稅、以及區內第一民族公民的直接稅；另外，自治政府對於區內所有公民的語言、文化、保健、社會福利、以及教育可以立法 (Wherrett, 1999, Austin, 2000)。值得注意的是，這些權限適用於自治區外／領地內的族人，因此，這是一種融合「公共政府」、以及「民族政府」的模式 (Chourchene, n.d.)。 Nunavut Act, 1993、Nunavut Land Claims Agreement Act, 1993：長久以來，北極圈中、東區內的Inuit一直要求另外劃出一個在權限、以及位階相當於省的領地給他們，Inuit Tapirisat of Canada在1976正式要求政府成立Nunavut領地，並在1982年的公投得到支持；在隨後Tungavik Federation of Nunavut與聯邦政府、以及西北領地政府的土地權談判中，就包含這個訴求；談判在1991年完成，協定在1993年簽署、以及國會立法，而Nunavut領地、以及政府也在1999年正式出現。Nunavut政府是一種公共政府，不過，因為Inuit佔了領地人口的85%，因此能實施實質的原住民自治 (Wherrett, 1999; Timpson, 2002; Légaré, 1996; Miller, 1998; 1999)。不過，就權限而言，這個領地政府還是比較像是市政府的性質 (Henderson, n.d.)。 Nisga’a Final Agreement, 2000：Nisga’a部落議會在1998年與聯邦、以及英屬哥倫比亞政府提出最後議定書，希望能處理該省Nisga’a民族的土地權問題；該協議終於先後經過Nisga’a民族、該省議會、以及國會的批准。根據協議，Nisga’a民族要成立一個中央政府 (Nisga’a Lisims Government)，下轄四個近似於地方政府安排的村政府。自治政府對於文化、語言、交通、土地使用等事項有立法權；至於保健、兒童福利、以及教育，自治政府也可以自行立法；最重要的是，自治政府通過的法律與聯邦、以及該省的法律有一樣的地位 (concurrent with)。此外，只要當事人同意，某些法律也適用於界外省內的族人；至於界內的非族人公民，他們可以有投票權，而與其福祉攸關的決策也會尋求其意見 (Wherrett, 1999; Gosnell, 1996)。從層級來看，這裡的安排比較像『查絡特城協定』(1992) 所設計的模式。 Alberta Métis Settlements Act, 1990：雅伯達省是唯一以省的法案來提供原住民自治的省份。根據該法，該省的Métis成立八個墾殖地 (settlement)，每個墾殖地設立議會，運作的方式像是市政府；議會可以通過條例，不過，必須經過墾民的同意。墾殖議會上設墾殖總議會 (general council)，對於漁獵、伐木、以與土地相關的事務（譬如原油、天然氣的開發）有立法權；這些法與省法的位階相同。 由於自治政府是由族人選舉產生，這是一個「民族政府」(Wall, 1999)。 另外，薩卡其萬 (Saskatchewan) 省也嘗試在與境內的74個第一民族協商自治。目前，該省的115,000印地安人分散在70多個社區，雖然在計劃中，他們必須分別與政府簽訂條約，不過，實行自治的架構則是三級的安排，最基層是70多個「社區政府」，往上以區域關係成立五個「地區政府」，最高級層是橫跨整個省的「民族政府」；此外，自治政府可以向住在保留區外的族人提供服務，譬如住在都會區者，他們可以選擇將小孩送去自治政府辦的民族學校 (Hawkes, 2002)。
伍、實施自治的困境 如果要成立一個真正的民族政府，也就是「皇家原住民族委員會」建議的一族一個自治政府，則可能會面對族人的自治目標不同的問題，譬如有些社希望只要有和市政府有同等權限就好，並不一定會嫌惡『印地安法』，有些則可能要求和省政府地位平行；這時，若想成功地將省內（甚至於跨省）的族人結合為一體，可以根據地區、或是語言，設計成地方分權、或是採取鬆散的邦聯式安排，以免為了實施對外的自治而限制了對內的自主 (Courchene, n.d.)。 由於原住民的社、或是屯墾區往往有非族人／非原住民居住 (Franks, 2000a: 104-5)（見圖6），那麼，就必須考慮如何保障這些人的權益，以免出現類似「要繳稅、卻無權益」(taxation without representation) 的現象，特別是在沒有投票權的情況下，非原住民的投資意願可能不會很高；或可考慮設立對話性的論壇、或是成立解決紛端的機制 (Fiscal Realities, 1997)。然而，如果是採取公共政府，必須要確保族人的人口佔絕對多數，以免非族人以人口的優勢抗拒自治政府 (Wall, 1999)。
圖六：原住民族與社內住民的定位 此外，真正的原住民自治，必須考慮如何照顧到那些住在都會區、或是自治區外族人的權益，否則，只能算是「保留區自治」而已。不管是民族、還是公共政府，不管是層級上全國、區域、省級、還是社級的自治區，大致上都可以想辦法保留外出、或是移出族人的公民身分；不過，隨著前往都會區工作的原住民人數月來越多，就有另外在異鄉成立自治機制 (self-administration) 的呼聲。一般的做法有三種 (Hawkes and Moslove, 1989: 120-22; Peters, n.d.; Wherett and Brown, 1994)：（一）實行「機構自治」(institutional autonomy、或是self-governing institution)，成立特別的單位來執行原住民服務的提供，譬如醫療、或是教育體系，（二）採取「政治自治」(political autonomy)，也就是以文化來取代土地來結合所有原住民，成立一個類似「利益共同體」(community of interest) 的決策個體，除了推動原住民的權益，也可兼顧服務的提供，以及（三）成立原住民社團，性質上類似於專業團體，扮演的是壓力團體。當然，最大的挑戰是除非有強制性，原住民不一定會加入這些參與自治機制，譬如說，原住民不一定會選擇醫院、或是學校 (Hawkes and Moslove, 1989: 121)。
a：族人、而且住在保留區 b：他族原住民、住在保留區 c：無原住民身分、住在保留區 d：非原住民、住在保留區 e：族人、但並未住在保留區 f：他族原住民、未住在保留區 g：無原住民身分、未住在保留區 h：非原住民、並未住在保留區 圖七：加拿大原住民自治區住民的身分
再來是自治區的財源問題，因為，如果沒有財政上的自主，難免會重蹈『印地安法』的倚賴覆轍，也就是擔心撥款的聯邦、或是省政府會藉之行父權式的控制、甚或分化原住民 (Prince and Abele, 2002; Etkin, n.d.；『潘能報告』)。一般而言，自治區的財源不外乎稅課收入、稅款轉移、以及非稅課收入（借貸、規費、補償）；在稅基有限、補助款限制用途、以及不能舉債的情況下，燃眉之急的大宗財源是透過談判取得土地權的分期補償 (DIAND, n.d.; Wall, 1999)。Fiscal Realities (1997) 提出三種途徑：（一）先保持現狀，在根據各自治區的特色逐項爭取調整，（二）通盤檢討財政關係，重新建立合理的整體制度，以及（三）調整稅基，增加對原住民土地投資的誘因。長期而言，財政獨立的先決條件是決策獨立，讓原住民決定自己的需求、讓自治政府決定自己的施政優先順序，也就是「權與錢相符」，而非只是在執行聯邦／省政府政策的過路財神 (Cornell, 2002)。 陸、結語 就加拿大原住民自治權的推動來看，從1960年代以來，除了憲政層次的長期努力，還可以從司法判決、以及政治談判／立法確認來分頭著手，三管齊下，多少有收相互強化的作用。不過，最高法院的判決雖然有助於逼迫政府在立法／政策面向尋求妥協，然而，打官司所耗費的時間、金錢、精力、以及專業，並不是身為弱勢的所有原住民能從事的，甚至於，由最高法院的詮釋到法律的落實，往往有時間、以及實質內涵上的差距 (Sterritt, 2002)。誠如C.E.S. Frank (2000a: 107) 所言，不管是條約、憲法、還是法律，並不能保證諸如「民族」、或是「主權」等抽象宣示淪為空言。 如果說加拿大原住民追求民族自治的努力，四十年內已經初步有所成就的話，終究，還是要靠原住民運動展現實力，體制內的政治協商才有可能。當然，魁北克獨立運動也逼使聯邦政府必須尋求與原住民結盟，才有改弦更張的契機。最後，國際人權規範對於原住民權利的逐漸重視，也對於珍惜國際形象的加拿大政府有所鞭策的作用。 就一個墾殖社會而言，殖民者既然是已經「回不去」了(cannot go home)(Green, 1995)，勢必要尋求原住民對於先人所造成的流離失所進行和解 (reconciliation)，而承認原住民的民族權就是和解的第一步 (Stevenson, 2001)，而自治是實踐民族權的基本。
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Attorney-General of British Columbia (1973) 一案的判決；聯邦政府擔心原本只是英屬高倫比亞省Nisga’s的土地權案子，會如雪球般飲泣全國各地的原住民會群起效尤，因而鼓勵以談判方式來取代司法途徑 (Miller, 1998; Sterritt, 2002)。 * 絕大部分可以由網站取得、或是出自參考文獻。括號者，表示找不到全文，但有間接提及。 * 未有出版者、或是註記網址，表示可以用Google搜尋引擎直接用取得pdf。
* 發表於東華大學民族發展研究所主辦「台灣原住民族自治研討會」，2003/5/10-11，台北。 |
