台灣的族群政治與政策

　台灣的族群政治與政策*

施正鋒

淡江大學公共行政學系副教授

各位親愛的父老兄弟姊妹：在這個歷史的新起點，我們要以新的決心、新的作為，開展新的時代。這裡是我們共同的家園，是我們生存奮鬥的根本憑藉。五十年來的禍福相共，已經讓我們成為密不可分的生命共同體；而第一次由人民直選總統，更讓我們確立了以台灣為主體的奮鬥意識。…競選活動雖已結束，但是競選時所作的承諾，一定要切實信守，早日實現。要建設一個現代化國家，有賴各方人才的投入。為追求政局的安定與國力的壯大，登輝認為，政府決策階層的工作，也要不分黨派，不分族群，延攬各界品德良好，能力卓越，見識宏遠，經驗豐富的人才，來擴大參與。…全國同胞們：中華民族能歷五千年而不墜，端賴優秀文化的維繫。然而自十九世紀中葉以來，中華文化在西方文明的強烈衝擊下，備經危疑震撼，致使部分國人的信心動搖，國勢低落。所以，登輝無時無刻不在思考文化的重建與新生。希望在台灣地區的同胞，能建立新的生活文化，培養長遠宏大的人生價值觀，並以我國浩瀚的文化傳統為基礎，汲取西方文化精髓，融合而成新的中華文化，以適應進入二十一世紀後的國內外新環境。

李登輝 (1996/5/20)

阿扁永遠以身為民主進步黨的黨員為榮，但是從宣誓就職的這一刻開始，個人將以全部的心力做好「全民總統」的角色。正如同全民新政府的組成，我們用人唯才、不分族群、不分性別、不分黨派，未來的各項施政也都必須以全民的福祉為目標。…台灣因為特殊的歷史與地理緣故，蘊含了最豐美多樣的文化元素，但是文化建設無法一蹴可幾，而是要靠一點一滴的累積。我們必須敞開心胸、包容尊重，讓多元族群與不同地域的文化相互感通，讓立足台灣的本土文化與華人文化、世界文化自然接軌，創造「文化台灣、世紀維新」的新格局。

陳水扁 (2000/5/20)

一味炒作族群議題，絕非台灣的願景，反倒是台灣的惡夢。…台灣必須向前看，任何政策或路線如激化兩岸敵對或島內族群對立，危及周邊區域安全穩定，絕非台灣人民樂見的事，對大家更沒有好處。

宋楚瑜[1][1] (2002/7/25)

壹、前言

就一個多元族群國家的台灣在而言，表面上的平和狀態，可能真的是彼此利益和諧，可能是合作無間、可能是相互尊重、也有可能是老死不相往來、更可能是忍隱不發。如果說外省族群沮喪的是政治的優勢不再，客家族群不滿政治權力的分配、以及擔憂文化的傳承，原住民的困境則在如何維繫整個民族的命脈，也就是生存或滅絕的關頭，那麼，台灣的族群關係絕對不能算是沒有衝突。

近年來，如何讓少數族群覺得制度公平、感到獲得尊重，一直是有志之士關心的重要課題。在我們尋求民族認同 (national identity)[2][2] 的凝聚、國家定位的共識、以及政治制度的建構之際，如何調和族群間的歷史齟齬、建立和諧的關係，將是台灣未來能否成功鞏固民主的關鍵。進一步而言，從政治發展的角度來看，族群衝突勢必會挑戰到政府的正當性；從經濟發展來著眼，政局不穩一定會使外資、或旅遊卻步；從外交拓展作考量，如果台灣予人歧視少數族群的負面印象，國際社會很難伸出援手；從國家安全的顧慮來看，內爭恰好給俟隙的外敵介入的機會，侵犯國家主權。如果衡量西太平洋的區域安全，台灣的動亂不可避免將威脅國際秩序。

一般人已經漸漸習慣將台灣的族群結構化約為原住民族、外省人[3][3]、客家人、以及鶴佬人[4][4]四個族群。不過，在政治場域來看，大致是沿著「原住民族vs.非原住民族（外省人＋客家人＋鶴佬人）」、「外省人vs.本省人（原住民族＋客家人＋鶴佬人）」、以及「客家人vs.鶴佬人」三個軸線在競逐，我們將考察三個少數族群（原住民族、客家人、外省人）可能關注的政策走向。

貳、原住民運動的政策實踐

十多年來，台灣原住民運動追求的目標，大致可以歸納為正名、還我土地、以及自治三大任務。就正名運動來看，國民大會在1994年的第三次修憲增修條文[5][5]中以「原住民」取代長期被污名化的「山地同胞」，並且稍後在『原住民族教育法』(1998)[6][6] 中，正式使用「原住民族」；另外，相關的『原住民身分認定表準』(1991)[7][7]、『姓名條例』(2000)[8][8]、『原住民身分法』(2001)[9][9]、『原住民民族別認定辦法』(2002) [10][10]。此外，長期被一些人學家視為平埔族的邵族，終於被政府正式承認為原住民；當然，俄羅斯娃娃般的「泰雅族、賽德克族、以及太魯閣族」關係，仍有待彼此的對話。有關平埔族的原住民身分問題，行政院原住民族委原會除了任命一名平埔族菁英為兼任委員外[11][11]，並積極委託學界進行身分認定的研究[12][12]；我們以為，成功的關鍵還是要端賴多元的平埔族人的自我定位、整合、以及訴求的確定（施正鋒，2002a）。坦承而言，原住民（高山族）與國家關係的重建，有相當多的成分要借助於平埔族的定位，尤其是如果能了解平埔族當年是如何在被征服的過程中喪失主權，將有助於原住民（高山族）取回流失的土地。

就還我土地的目標而言，我們也看到原民會對於恢復傳統領域的努力，特別是推動各族部落地圖的重劃；原民會的具體作法大致是追隨原運歷年來的訴求，也就是希望開放被收歸國有的原住民保留地的使用。不過，儘管『原住民族保留地開發管理條例草案』（內政部，2002）[13][13]，原住民菁英勢必要面對策略選擇的困境：「究竟要堅持理想而全盤輸掉，還是務實地讓步而取得階段性的勝利，卻要面對出賣族人的指控」。不管草案的實質內容如何，我們發現在民進黨執政後，原運面對空前的挑戰，也就是如何在保有原來充沛的活力之際，又能夠在體制內悠遊自如地實踐理念，卻又不至於被民進黨的非原住民從政同志指控為「不識大體」、或是「不顧大局」；在這樣的集體壓力之下，我們看不到媒體的報導、分析、或是對話，自然也就沒有來自民間社會的奧援。也因此，諸如在『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』[14][14]中楬櫫的「土地條約」、或是在『原住民族政策白皮書』[15][15]中提出的「土地議事庭」，尚未獲得輿論的廣泛討論。

就自治區的設置而言，原民會在時間的壓力下，先是敦聘學者擬定『原住民族自治法草案』[16][16]，並且相繼在全國召開部落座談會，希望以由下而上的精神來綜合族人的初步看法，再來進行各方意見的整合；原民會日前更是召開會議，希望能進一步從事自治區規劃的研究，探討具體可行的方案，以期在最短的時間內將『原住民族自治法草案』送立法院審查。由於當時研究小組並非原運出身[17][17]，而且原住民學者的參與有限[18][18]，以至於該草案被原民菁英伊凡‧諾幹嚴厲抨擊為原住民版的『地方制度法』[19][19]，也就是將「民族自治」矮化為單一體制 (unitary system) 下的「地方自治」。持平而言，這並非單純的因為草擬者的族群身分非原住民所致，而是法律學者考慮的是如何在現有體制內獲得最高的可行性[20][20]；相較之下，原運者關心的是如何作通盤的考量，也就是從原住民的民族權[21][21]、主權、以及自決權著手，進而擴及土地權、以及自治權的實踐，而非形式上的自治區設置（施正鋒，2002b）。

就草案的實質內容而言，政策原本沒有絕對的對錯，只有可行性、以及可欲性的 (desirability) 取捨的問題。然而，原住民的民族權在國際上原本就是嶄新的議題，也就是所謂的「第三代人權」的體現，因此，除了必須有非常的包容心與胸懷外，更需要有多元的視野；我國法律以大陸法係為主體，如果因為拘泥於現有的憲政體制／法律體系而嘗試作漸進式的調適，建構中的原住民自治體制極可能呈現支離破碎的面貌。

可惜，原民會並未結合現有的資源作充分的前置作業，連最基本的民族權論述都付諸闕如，以至於在日前與立委作初步接觸之際，竟然無力回答諸如「為甚麼你們原住民要設立自治區」的焦點問題[22][22]，更遑論位階更高的民族權、主權、自決權、以及土地權等治絲而棼的議題。也難怪族人除了質疑漢人的妥協意願外，更懷疑政府實施自治的誠意，特別是在缺乏具體的財政來源保證之前[23][23]，不管是隸屬原民會、行政院、甚或總統府，自治區可能只不過是另一種形式的中央派出單位，又與美國印地安保留區的自生自滅何異？我們強烈建議，除了法規的草擬、以及自治區的規劃，原民會或可加強政治哲學、以及理論的研究，為成立自治區提供學理上的正當性。此外，我們以為，原民會在默默耕耘實務之際，除了要與學界作深入的對話以外，似可考慮進行對外的論述推銷、以及增加媒體的能見度，以免在立法之前就胎死腹中。

「馬告 [棲蘭山] 國家公園」的設置，是地方政府（宜蘭縣政府）與環境保護團體[24][24]攜手合作的傑作，目的在阻止官（國軍官兵退役輔導委員會）、商（山老鼠）之間的共犯結構所帶來的濫墾盜伐、以及隨之而來的生態破壞。原運人士對於這樣的發展，顯然是愛恨交織：一方面，國家公園的圈地行為，無疑會牴觸到原住民對土地所有權的訴求；另一方面，在束手無策的情況下，國家公園似乎唯一能作起碼抗衡的機制。此外，部分原運朋友似乎相信，如果能從國家公園獲得原住民人事安插的承諾，多少也有政績上的表現，或可能舒緩自治區推動遲緩的相對剝奪感。

然而，從整體原運推動的策略上來看，在泰雅族小孩與總統出現媒體之後，馬告國家公園獲得政府風光地背書，我們看到的只是分潤式的奶嘴政策；如果我們記得漢人「朝三暮四」的故事，甚至於「退一步、近兩步」的策略，那麼，在所謂的「共管」原則下[25][25]，族人競相走告的馬告國家公園「由共管到自治」，極可能是「雖贏得戰役、卻失去戰爭」的因小失大例子[26][26]，空有「共管下的自治」。儘管戰後以來的退輔會支配或許會消退，不過，取而代之的是另一個代表國家機器的公家機構，一旦這種權力關係被制度化，未來若要在重山峻嶺般中協商各種原住民權利的實踐，勢必又要增加一道新的阻礙，特別是不久之前還在並肩作戰的盟友；也就是說，原住民將很難說服漢人政府：如果原住民在前一分鐘可以接受「國家」公園的扈從式安排，為何現在又要固執地將國家公園置於「自治區」之下來管理？在這裡，我們暫且看到原運與環保運動初步聚合的例子，然而，如果兩者互不相容之際，何者的利益將優先？最令人擔心的是，由退輔會的隔離式不理睬政策、到馬告國家公園的照顧式的政策，是不是代表民進黨政府的原住民自治底線就是如此了？

就政黨體系而言，當前三黨不過半的國會生態，當然不利民進黨實踐競選期間對於原住民的承諾。不過，也因為身為國會最大黨的民進黨席次並未過半，如果十名原住民立委[27][27]能視議題整合，甚或凝聚為紀律嚴整的超黨派原住民連線 (caucus)，將不只是具有杯葛的作用，還可以自主地推動原住民自己的法案。此回，達悟族人對於蘭嶼核廢料的怒吼，逼得政府不得不正視問題的嚴重性，除了金素梅立委對於主由媒體的成功運用[28][28]，以及充分掌握陳水扁「有危機才要處理」的決策模式以外，更重要的是展現眾志成城的政治實力。[29][29]

行政部門的總統府、行政院、以及原民會的三角立場必須加以整合，特別是居於雙重弱勢的原民會，在與上級單位、以及漢人進行對話協商之際[30][30]，必須強化宏觀的民族權利來主導論述，而非爭取在鳥籠框架下的預算達到最大而已。此外，黨（民進黨）、政（行政部門）、以及社（原運）的水平關係必須加強聯繫，特別是後者。誠然，在執政之後，角色互換，未免讓原運的朋友有時空錯置而不知如何自處的徬徨；不管是從學理還是實務上的研究來看，在野黨上台雖然可以帶來前所未有的資源，卻不一定有利社會改革的推動，因為，除了體制收編的誘惑外[31][31]，體制外的奧援將終止，除非兩者能作有意識的白臉、黑臉默契。

參、外省族群的民族認同

外省族群是在戰後隨著國民黨來台，他們不只是單純的移民，而且還可以說是非志願性的政治難民，也因此，對於故土中國有較強烈的戀眷；相較之下，早先來的鶴佬、或是客家族群，大多是自願前來的經濟性移民。眾所週知，在過去十年來，族群認同與民族認同有相當程度的聚合，進而左右著對國家走向的定位。具體而言，本省人會傾向於自認為是台灣人，並且對政治、或經濟上的統合採取較保留的立場；相對的，外省人對於中國人的認同比較可以不加思索地接受，對於中國比較有感情上的眷念、甚至於接受某種形式的政治結合。

戰後以來，中華民國在台灣取得領土的固著 (territorialized)，隨著民主化的過程，原本族群間的政治支配關係逐漸獲得調整，政權也大致可以在總統直選後取得正當性，只不過，台灣與中國的定位仍懸而未決；雖然對於住在台灣的所有人來說，安全的最大威脅來自中華人民共和國，這應該是最基本的共識，然而，台灣住民的民族認同也有待自我釐清（施正鋒，2001、2000、1999、1998）。追根究底，台灣與中國之間似有若無的緊張狀態，除了有外省人在國共鬥爭中家園被毀、親人被清算鬥爭的誓不兩立仇恨外，也有在冷戰時期與美國作被動式結盟而養成的黑白分明反共思想，更有在建構現代化民主國家過程遭受打壓所產生的同仇敵愾。

在一個多元族群的後殖民社會，「共同體的想像」 (Anderson, 1991) 往往會遭到質疑：「這是誰的想像共同體？」此時的任務是雙重的，也就是如何避免民族運動被扭曲為族群運動 (Chatterjee, 1993)。特別是在一個由不同波移民組成的社會，在設法要釐清集體認同之間的藩籬之際，民族主義除了要對抗殖民主義／帝國主義的侵犯，還要面對如何將多重自我建構成單一民族認同的課題 (Radhakrishnan, 1993)。

如果說「國家定位」（台灣獨立vs.中國統一）決定於「民族認同」（台灣人vs.中國人）的話，台灣目前在尋求與中國建立妥適關係的過程中，源自內部的集體認同分歧，恐怕是比來自外部的促統壓力還治絲而棼。到底「中國是什麼？」除了代表政治中國的中華人民共和國以外，中國也有歷史、地理、血緣、以及文化上的意義。

目前的外省人在認同上的選擇是「在台灣的中國人」或「中國人在台灣」，近似於「中華民國在台灣」，似乎對於「新台灣人」有所卻步[32][32]。不過，當李登輝提出「兩國論」之際，蘇起試圖以「一族兩國」(two states in one nation) 來中立化，這當然不是情感上的牽掛在作祟而已。近年來，政府雖然廢除了傳統對於身分認同的籍貫措施，改採紀錄出生地的方式，希冀能以土地的認同來擺脫省籍觀念在政治上的再現。如果鄉土代表的是家鄉與土地，那麼，「認識家鄉」或許是培養民族認同的方式之一；然而，到底哪裡是家鄉呢？究竟一個人出生、成長、還是現在居住的地方？如果是出生在外國的小孩，何處是家鄉？如果是老一輩的人，譬如戰前出生在日本、或是中國的人，特別是外省，他們又要如何來決定其家鄉？如果家鄉與國家並不趨同之際，鄉愁與民族認同又如何還區別？此時，應該是由鄉愁決定民族認同，還是由民族認同來設定家鄉的認定？其實，如果外省族群有這樣的困擾，我們著實應該加以正視，或許能經過對話來取得相互了解；畢竟，我們並不能假設這種困擾會隨時間的推移而逐漸消逝，尤其是面對在選舉過程日漸惡化的族群動員。

面對台灣內部多元族群的齟齬，陳水扁政府似乎是滿足於將台灣定位為「華人國家」 (Chinese state)，同時也可以解釋為向中國的「一中原則」作善意的回應。究竟華人的涵義為何？在過去，華人 (ethnic Chinese) 出現於華僑 (overseas Chinese) 的用法，也就是指移民而僑居於他國者，譬如華裔美國人 (Chinese-American)。在這裡，華人與日爾曼人 (German)、或是安格魯‧薩克森人 (Anglo-Saxon) 的用法相法，可以理解為具有共同血緣、或是文化特徵者；也就是說，用來作為族群性 (ethnicity)、或是民族性 (nationality) 的基礎／核心，正如日爾曼人可以分布於德國、奧地利、以及瑞士，而以安格魯‧薩克森人為主體的國家也有英國、美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大，那麼，華人也可以說有中國、台灣、以及新加坡三個國家。當我們看到陳水扁侃侃而談其先人來自中國福建漳州詔安，仍然是跳不出原生論思維的制約。

大體而言，華人代表的是中華文化、中華文明，而中國代表的是文化、歷史、血緣上的中國，也就是「文化中國」；相對地，台灣就是李登輝所謂的「新中原」。這是一種折衷式的思考，也就是視中國認同為文化認同、台灣認同為政治認同。如此的權宜性讓步，大概是台灣能接受「一個中國[33][33]」的最高底線了。問題是，華人的英文用字是Chinese，與政治中國的英文China幾乎有一對一的關係 (isomorphism)；即使中國不介意「華人中國」，亦即聱牙的Chinese China，「華人台灣」(Chinese Taiwan) 卻很有可能被詮釋為「中國所屬的台灣」，這樣的刻意自我模糊，難免被世人詮釋為自我矮化。

不過，就一個多元族群的墾殖國家 (settlers’ state) 而言，並非所有的台灣住民都來自中國大陸、或是對「非原住民」的故國有感情上的牽掛，因此，華人國家的定位根本是無視屬於南島人 (Australoid、或是Malayo-Polynesian) 的台灣原住民族的存在。或曰台灣的人口組成以主觀上自認為是所謂的「漢人」為主，因而並無大礙；然而，由多元文化主義的價值觀來看，即使人口再多，以任何單一族群的文化來定義民族認同的作為，都是對少數族群的不尊重。如果我們現在只是為了向一個外部的強權讓步，竟然自我否定內部少數族群對於民族認同的貢獻，未來是否有可能為了獨占國家機器，進而將台灣定義為鶴佬人的國家？[34][34]

一般人會以為，國家的存在是為了要保障認同；然而，民族認同雖然會受到外在力量所限制（壓制、或誘惑），卻絕對不是先天 (a priori) 能決定的，必須由國家內部去辯論來求得共識，尤其是在多元族群的台灣。更進一步言，民族認同與族群認同的關係是雙向的[35][35]，也就是說，民族認同也會反過來強化族群認同。譬如說，中國牌可以被援引來保衛族群的集體認同、以及談判權力分配的籌碼，卻不一定代表整個族群急欲與中國結合，甚至於主張統一的政治菁英亦然。同樣地，某些本省籍族群政治人物可以輕易地指控對方為吳三桂、施琅，特別是選舉時刻，卻不必然表示他們為台獨運動的真實信徒；在過去，這些人即使沒有社會主義或統一的思想，卻很容易被荒謬地打為「三合一」的內部敵人，現在，更容易將外省籍的政治對手戴上統派的帽子，也就是便宜行事的「反外省人」＝「反國民黨」＝「反中國」。

值得注意的是，如果外省族群認為當中國人就是其族群認同最重要的本質、不可動搖，誓言要國家保障其獨特的集體認同，即使中國沒有運用政經誘因來推波助瀾，我們也必須審慎考察，而非一味加以譴責，畢竟，民族認同、政治立場、或是意識型態都沒有對錯，只有選擇的過程是否公平、合理、或是平和。如果我們反對過去戒嚴時期對異議思想的打壓，現在就不應該重蹈覆轍。

中國認同與台灣認同有可能相容嗎？如果前者是民族認同、後者是地方認同，那麼，彼此就是上下位階的關係，也就是在國家定位上，台灣要臣服於台灣、要接受地方政府的地位，也就是接受「一國兩制」的公式；我們以為，大部分的台灣住民應該不會接受。如果兩者兩者都是民族認同呢？也就是接受雙重效忠的可能性如何？其實，近年來，國人取得雙重國籍者日盛，而且在全球化的發展之下，「離散」(diasporas) 的情況普遍，也就是居於異鄉、卻關心家鄉的安危。如果我們願意接納海外鮭魚返鄉，甚至於企業界主張引入對岸的高科技人才，卻擔憂「中國離散者」(Chinese diasporas)，原因何在？最大的隱憂是中國與台灣敵對；如果將來兩者的關係有如台美、或是美加之間一般水乳交融，那就另當別論。

戰後，中華民國的中央政府幾乎全數遷台，外省族群多被安置軍公教，以致公家部門的人事安排未盡與族群人口成比例；蔣經國晚年體認到反攻無望，開始選擇拔擢本省菁英，以宣洩族群隱忍已久的不滿。在李登輝總統任內，菁英甄補方式日漸合理；不過，少數過去居優勢的外省菁英有時移事異之嘆，危機感頓萌，乃人之常情。為避免任何外省族群有「無立足之地」的認知，外省族群的認同應該受到相當的尊重、就業機會應該受到起碼的保障，進而在求政治權力、以及經濟資源分配的公平。

肆、客家族群的語言文化復育

行政院客家委員會終於在2001年6月14日正式掛牌運作，在政治上的意義是佔有台灣人口至少百分之十五（四百萬）的客家人，首度被國家體制承認，這也是客家菁英十多年來從事社會運動的開花。然而，在甚囂塵上的政府改造呼聲中，客委會的存在一直被強烈質疑；其實，不少客家菁英原本也不是很贊成客委會的設立，理由大致是客家人並不像原住民一般需要國家的保障，彷彿擔心族人會淪為少數族群的地位。

其實，不論就政治權力、或是經濟資源而言，客家人或許算不上是明顯的少數族群。不過，客家族群對於母語流失、以及文化斷層的現象，一直表現出相當程度的焦慮，不僅擔心自己的集體認同會逐漸淡化，更憂慮族群的存在要如何來確保（范振乾，2002）。其實，客家人迫切的文化關懷，更反映出要求認同被正式承認、要求取得公平的地位，以及要求參與國家的事務[36][36]。

截至目前為止，客家族群整體最大的疑懼，可能是針對人數最多、卻又本身茫然無所知的鶴佬人而發。不可否認，台灣客家人的集體認同，有相當大的成分，是面對鶴佬族群人口優勢的防衛性反彈；由於清治開發時期的歷史記憶揮之不去，即使有共同的太平洋戰爭、及二二八事件經驗，客家人與鶴佬人之間仍有芥蒂。當然，國民黨統治者一貫的分化手段要負很大的責任，尤其是在兩個族群混居的縣市。

在反對運動漫長的抗爭過程中，原本挑戰的對象是國民黨的威權體制，其間，容或帶有些許的反外省人情緒，總體而言，卻是不分鶴佬、客家、或原住民的族群差異，客家人的參與、輸捐，卻從未落於鶴佬人之後。然而，儘管客家族群佔了台灣總人口的四分之一，一般鶴佬人對於客家人的印象，卻多懵懂無知，頂多是對於客家族群的文化特徵有浮光掠影的刻板印象。

事實上，在民進黨的發展過程中，客家人一直扮演重要的角色，客族出身的許信良能前後選上第五任、第七任黨主席，邱連輝當年（1981）也能在鶴佬人支持下當選屏東縣長，因此，如果說民進黨排斥客家人，也似有不公。儘管如此，如果說「客家人的危機感來自於鶴佬人的沙文主義」，是過度誇張的陳述的話，客家族群對民進黨的保留應該是不爭的事實。眾所週知，民進黨內部的派系鬥爭慘烈，尤其是在選前爭取黨內提名、以及選戰中競爭同路人的選票之際，有時同志間的嫌隙，尤甚於對政治立場迥異者的互斥。客家人在民進黨內並無特別的政治路線，也無成立客家黨部的企圖心，不過長期來看，大體屬於美麗島系，譬如早期的邱連輝，到現在的林豐喜、林光華、范振宗、張學舜、許張碧霞等人為是。當派系進行強力動員之際，客家的族群身份難免被波及，特別是在許信良兩度爭取總統候選人的過程裡，開始讓客家人懷疑民進黨是否有族群偏見。

陳水扁總統在台北市長任內，對於客家公共事務協會的建議言聽計從，譬如說舉辦客家文化節、設立客家文化會館、提供調幅頻道播出客語節目、編輯客家母語教材等等。不過，在2000年的總統大選，由於有人在媒體放話，「客家人原本就不太支持民進黨」云云，無異給原本不服的民進黨客家支持者火上加油。陳水扁總統在選戰中也揭露其先祖來自福建詔安，因此他自己也是「鶴佬客」。不過，既有李登輝的前車之鑑，認同在選舉中的策略性調整，未免帶著強烈的工具性考量，效果自然打折扣。

回顧在台灣民主轉型的過程裡，非但族群間的差異未見消逝，原本的齟齬更是隨著選舉的自由化而持續擴大；特別是透過政黨的全國性動員，由省市長 (1994)、到總統 (1996) 選舉，政治人物從此必須正視客家議題所代表的意義何在，而非延續過去的恩寵式收編，客家族群從而開始扮演關鍵少數的角色。行政院客家委員會之所以能快速成立，顯現的就是政治菁英超越黨派藩籬的初步共識：客籍立委背後的客家選票不可忽視。

坦承而言，大多數鶴佬族群對於客家人的心境大體欠缺同理心，因此，大而化之的做法難免被解釋為視若無睹、甚至於是不屑一顧；特別是在過去兩次總統直選，由於民進黨內部的初選稍有瑕疵，讓有心人士得以推波助瀾，進而影響大選的客家選票流向。其實，就是因為民進黨在桃、竹、苗的得票率有待加強，未來才有大幅成長的空間；前民進黨秘書長吳乃仁近乎棄守的說法，代表的是少數急功近利者的怠惰心態。

從族群政治的觀點來看，非原住民的三個族群當中只要任何兩個能夠結盟，至少就可以抗衡第三者的獨大、或制壓。因此，從外省族群的角度來看，不論是國民黨、新黨、還是親民黨，對於少數客家菁英的熱絡拉攏，可以說是合理的合縱連橫策略。相對地，清治時期的械鬥記憶猶存，不論是客家、還是鶴佬，彼此尚未能夠對於「義民」取得歷史和解，加上國民黨的長期以來的刻意分化，即使對於外來政權同樣嫌惡，彼此的互動卻尚難水乳交融。我們相信，唯有在每個族群都能舒坦地呈現個別獨特認同感的前提下，族群間的和諧才有可能獲致。

到目前為止，大部份人恐怕仍然不知為何要特別成立部會層級的客委會，也有人質疑將來是否也要循例設置外省、或是鶴佬委員會，甚至於擔心是否會阻礙國民意識／民族意識 (national consciousness) 的凝聚？一般人的想法是不應該去刻意突顯族群的區別，唯恐會激化原本就有張力的族群關係，因此認為切勿將族群認同、以及族群關係在憲法中加以制度化。不過，站在弱勢族群的立場，任何淡化差異、或分歧的努力，很難不被解釋會淪為邊陲化、或是虛無化。傳統的「只有台灣人、或中國人」的論述雖然有民族認同／國家認同的考量，然而，在自己的族群認同尚未獲得鞏固之際，難免讓客家族群有強迫選擇靠邊站的認知，甚至於有放棄其自我認同的詮釋。

誠然，針對語言教育、以及文化傳承等業務，目前已有相關的教育部、以及文建會，然而，畢竟這些部會是自由主義作出發點，強調的個人權益／權利，對於少數族群的集體權[37][37]並未特別關注[38][38]。如果一個人所屬的團體在決策過程不如其他族群，那麼，個人在形式上所取得的政治平等，並不會帶來真正的平等 (Ryden, 1996: 83)。如果集體權真的要有意義，除了成員必須要結合起來要求相關政策，更要有政治制度上的安排來執行 (Parekh, 2000: 217-18)。除非少數族群有自己的政治決策機制／機構，很難不被他人否決，如此一來，集體權的行使還是會落空 (Kymlicka, 1998: 3)。

若要追求真正的族群和諧，光是口頭上的尊重於事無補，還要端賴「多元文化主義」(multiculturalism) 的精神如何實踐，也就是不管相對人數的多寡、或是政經力量的強弱，每個族群的存在都是至高無上的、每個族群的特色都是獨一無二的、對於社會都有相同的貢獻，因此，不只是要承認少數族群的存在，更要接受其族群的文化特色；此外，在多元文化主義的原則下，還要透過對話來協商規範上的共識，進而求取的國家的保障、以及公平的待遇 (Parekh, 2000: 13; Kymlicka, 1995: 10)。多元文化主義是少數族群的要求與國家對策的平衡，也就是說，少數族群在尋求保有文化差異的同時，也同時在摸索合理的整合條件 (Kymlicka, 1998: 25)。具體而言，族群之間先要「同中存異」，才能「異中求同」，也就是在整合的大前提之下推動多元文化主義，兩者並行不悖，也就是以「存異」來達成「求同」的大目標(Kymlicka, 1998: 8)。

就程序而言，少數族群集體權可以藉著政治參與來推動；然而，究竟要透過憲法、政黨、還是選舉制度來產生代表，學者並沒有定論 (Kymlicka, 1998: 104; Ryden, 1996: 4; Philips, 1995: 14)。如果大家能以同理心作出發點，嘗試著去體會客家人長期以來對於語言、文化消失所感受到的危機感的話，至少應該能欣然接受在行政部門另外成立客委會的正當性，期待她能更積極協調分散各部會的相關事務、統籌客家教育及文化政策的推動。

一般人常說：「語言只不過是一種溝通的工具」，這是錯誤的說法，因為不僅語言的有無代表著集體生存的指標，語言的地位更象徵著族群之間的權力關係是否平等；此外，語言不僅是一種能力，而且是傳承文化、負載認同、代表尊嚴的媒介，所以被視為一種基本的權利。就西方國家的傳統來說，語言權[39][39]是少數族群權利的一種，除了必須加以保障，國家更要想辦法去發展，因此，絕對不能加以限制。他們的基本假設是這樣子的：國家採用的國家語言、或是官方語言，雖然出發點可能是善意的，也就是想要透過一個共同的語言來進行整合，然而，這種對差異不寬容的作法，往往是社會衝突的來源；為了避免族群間的衝突，對於少數族群的語言作起碼的保障是必要的。

在一個有多元族群的國家裡，對於少數族群來說，原生的獨特語言往往是最方便的族群辨識標誌；當一個人失去了自己族群的語言、文化，就是失去自己的認同，整個族群也形同消逝。進而言之，當客話／鶴佬話被矮化為方言之際，代表的是就是一種蔑視、打壓。近年來，即使政府稍有調整，將本土的族群語言稱之為母語，仍然是拒絕賦予官方語言的地位，也就是堅持這些語言依然不登大雅之堂。因此，客家族群對於客語（客家話、客話）復育 (revitalization) 的關切，顯現的不只是對於客家文化逐漸凋零的憂心，也是對於客家集體認同、尊嚴、以及地位的迫切焦慮。

我們可以將客委會的文化／語言政策規劃分為三大方向：短期的本質鞏固、中程的結構公平、以及長期的族群關係。首先，不容諱言，客家菁英大致同意其族群認同建立在客語操弄的能力，也就是說，「不會說客家話的人還算是客家人嗎？」因此，短期而言，最迫切的課題是客語教學如何落實。就目前教育部「母語教學」的定位，仍然把客語當作父母的責任，吝於挹注國家資源，其實就是以消極應付來取代過去的「獨尊國語」；否則，在一般化「鄉土教學」的遮掩之下，將難逃方言點綴式的邊陲地位。客委會或可主動爭取客語教學的主導權，一方面進行客語師資的培訓及認證，另一方面加速客語的現代化，也就是標音系統的標準化、百科辭典的彙編、以及文學創作的鼓勵。

我們以為，以客語為主的「客家大學」應加速籌設，而且其定位是代表客家族群的國立大學，而非只是區域／地域性大學（譬如苗栗大學），也不該只是在現有大學裡頭聊備一格的義民學院。客語大學除了讓客家子弟有公平使用母語接受高等教育的機會以外[40][40]，更要這些成為客家研究的重鎮，有如瑞士的德語、法語大學，或是魁北克的法語大學一般；理由很簡單，多數族群雖然不一定會有偏見，卻較難期待他們有足夠的敏感度來追求客家文化保存、振興，或是人才的培育。在大學數目急速增加之際，加上我國已經加入世界貿易組織，經營不善的院校應該可以收歸國有、或是轉交客委會作公辦民營。

中程來看，我們必須透過立法來取得客語在公共領域的平等地位，具體而言，就是制定『語言平等法』，讓大家可以自由使用自己的母語、或是偏好的官方語言。除了現有大眾運輸工具的播報外，諸如醫院、或公家機構等場所，也更應該有客語的接待、甚或執勤人員。客委會或可鼓勵民間企業、或是與人事行政單位磋商，研議設置專業人員雙語服務津貼的可行性。在大眾傳播媒體上，客家文化、或議題的能見度相當有限，尤其是在傳統電子媒體上，光是靠公共電視台還嫌不足，必須積極爭取專屬客家族群的頻道。在政府尚有關鍵性股權的台視、或是華視，即使暫時無力擇一轉型為客家、或弱勢族群電視台，也應立即增加客語節目的百分比，或者適度釋股由客家鄉親來認股。在平面媒體裡頭，客家人才濟濟，如果能增取每週、甚至於每日的固定版面，效果應該不下於電子媒體。

長期而言，我們期待在未來的將來，在義務教育中有學習客家語言、歷史、以及文化的機會，也就是說，除了消極地將所有語言提升為官方語言外，更要積極地從小要求每個人學習至少一種其他族群的母語[41][41]，以便提高其工具性，同時降地語言的政治操弄機會 (Chriost, 2000)。

伍、結語

過去在戒嚴時期，省籍現象不容提及，動輒有蠱惑民心、分化團結、興風作浪的指控，遑論有健康對談或論述的空間，學界的探討也只好多集中於原住民的非政治面向。即使在1990年代，過去的反對運動也多視族群議題敏感，無不默禱族群分歧終將平息而去。我們必須指出，多元族群並無衝突的必然性，衝突也不必然是負面的、或會以暴力的方式呈現；唯有坦承面對族群問題存在，才有可能制定有效的族群政策、建構和諧的族群關係。

我們以為，原住民終究還是要面對漢人政治文化所蘊含的各種規範。譬如說，當施政效率成為至高無上的目標之際，「國會減半」之勢銳不可擋，就不會有人去思考：當原住民立委的法定人數降為四人時，『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』當中「原住民族國會議員至少一族一名」的承諾是否會被棄之如敝屣。當然，更不會有人費心去徵詢原住民的看法。

就本體論而言 (ontologically)，究竟是行為者 (agent)、還是結構 (structure) 因素具有支配性？換句話說，原住民族作為具有自主性的個體，是否甘心被外來的政治、經濟、社會、或是文化體系所馴服？社會科學的「建構主義」(constructionism) 告訴我們，方向應該是相互建構的，也就是說，還是要決定於行為者自己是否願意掙脫被他人強硬套上的枷鎖，特別是已經被視為理所當然的制度、或是規範。

長期以來，客家族群本身一再被政黨的選舉動員強制割裂，同時，內部又很難招架統治者刻意的的分化技倆，往往在政治合縱連橫的場域中被逼表態選邊。在總統直選以後，表面上客族儼然扮演平衡者的角色，卻不免要一再經歷被逼表態的尷尬。誠然，族群認同若能與政黨認同相互切割，多少能降低社會兩極化的走向；然而，客家人的主體性為何，應該更值得我們去深思。

就族群結構而言，客家人具有樞紐的地位。首先，客家人在戰前被「福佬化」的不少，同時，戰後與外省人通婚的也相當多，應該可以積極扮演本省、外省之間和解的橋樑。此外，客家族群或許因為語言上的天份、或是文風較盛，因此在主流媒體的影響力遠勝於鶴佬人，除了擔任族群的喉舌，或可振衰起蔽，領導台灣族群關係的建構。最後，客委會不妨當仁不讓，扮演族群原住民／漢人、以及本省／外省族群間互動的觸媒。

戰後以來，在外部的戰爭威脅下，台灣人逐漸接受與中國人不同的獨特的認同，也就是「中華民國在台灣人」：既為中國人（文化上的華人、血緣上的漢人、中華民國國民）、也是台灣人（台灣的住民）；同時，既不是中國人（中華人民共和國國民）、也不是台灣人（鶴佬人、本省人、或白浪）。如果說台灣的住民有甚麼共同點，最沒有爭議的，應該是反對目前的中共政權、以及中華人民共和國。外省族群如果選擇保留中國人的認同（也就是「在台灣的中國人」）、或是堅持台灣必須與中國作某種結合（不管是文化、經濟、還是政治），只要採取民主、和平的方式，任何人沒有權利加以剝奪。

在公共領域方面，起碼在正副總統、五院院長、以及部會首長的提名或任命上，應該有某種省籍／族群平衡的安排，以便符合「協和式民主」(consociational democracy)(Lijphart, 1968) 的精神。當然，政府用人應以專業考量為主，讓族群覺得在制度上有起碼的公平待遇，絕對不能因個人族群背景而排斥；然而，如果兩者能力相同，必要時應優先錄用少數族群，來達到適度的比例[42][42]。儘管升遷的省籍／族群公平不一定要公式化，長期而言，卻必須尋求廣大社會在規範上的共識。各政黨在民意代表的提名，多會注意到族群背景，以求因地制宜；然而，地方首長或可採取輪流的不成文規矩，總統提名的慣例則有待建立，尤其是仍有企圖整合外省、本省企圖心的國民黨。

在私人部門方面，從客家人、原住民、到外省人、甚至於鶴佬人，都有似有若無的就業歧視經驗。企業界雖然不敢明文排斥某族群，卻可以非正式採取實質的指標，譬如過去用省籍，現在則可用語言能力。現在既已廢除籍貫措施，除了原住民的外表特徵與漢人有時稍異外，剩下來的明顯差異在語言流利的程度；未來只要讓雙語（或多語）教育落實，族群間在小學也學習彼此語言的機會，就可降低語言的族群辨識（或歧視）的功能。從消極面來看，『就業服務法』應該有反歧視條款。

一般人認為，族群因素在平時察覺不到，一到選舉則往往族群對立陡升，可見政治人物很難抵擋打族群牌的誘惑，特別是目前的國會議員、縣市議員選舉採中選區制度[43][43]，讓企圖訴諸族群情感的候選人有誘人的機會結構[44][44]。我們以為，除了政黨應該強力約束候選人外[45][45]，或可考慮在『選舉罷免法』增加反煽動族群用語的條款，甚至於嚴重者將當選無效。平心而論，政治人物在政黨認同、政策、及形象外，進一步尋求族群認同，乃無可厚非；不過，我們在這裡的價值觀，是認為挑撥族群仇視，其罪應比賄選更嚴重。

即使在日常生活裡，我們也必須設法防止族群間的衝突引爆為危機。立委如果倚賴言論免責權而在議場大放厥詞[46][46]，尤其是在尋求連任之際，目前的法律的確無法規範，唯有政黨能以取消提名來處罰。至於平面媒體、扣應節目、課堂講學、工作場所、街坊鄰居的言語，在不影響言論範圍的情況下，應該可以在譭謗、公然侮辱外的灰色地帶，考慮加列鼓動族群對立的罪行：譬如無中生有，動輒恣意加以「吳三桂」、「施琅」罪名；威脅要把台灣淪為「第二個貝魯特」，或是暗示「第二個二二八」發生時的對象易位。我們以為，不只明顯有侮辱意圖的用字，譬如「外省豬」，連充滿輕蔑的族群他稱，譬如「番仔」、「外省仔」、或是「客人仔」等，也有必要禁止使用。

最後，我們以為台灣長治久安之道，必須在教育上讓人有彼此相互尊重的起碼認識，在社會上能建立包容多元文化的價值，在政治上要有起碼的公平參與機會及管道，如此，才有可能進一步談政治制度上的建構。我們由北愛爾蘭的和解經驗來看（施正鋒，2002c），外部因素的控制是先決條件；其次，光是菁英之間的談判未必有效，最重要的是民間社會／非政府組織是否強韌有力。也就是說，徒法不足以自行，還要端賴百姓是否真的想要和平。

參考文獻

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* 發表於行政院客家委員會主辦、佛光人文社會學院承辦「我國族群政策與法制之設計學術研討會」，2002/10/3，礁溪，佛光人文社會學院國際會議廳。

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[2][2] 一般人又稱為「國家認同」，字面上大致是指「對於國家的認同」，不過，這樣的定義並不周延，因為，認同不只是自己對於他人、族群、地區、理念、組織、或是國家的認定 (identify with)，更重要的是「對於自己的定位」(self-identity)。這裡所謂的「民族」(nation)，是指具有集體認同、希望生活在一起、而且要以國家的政治型態來體現的一群人，也就是所謂的生命共同體；在這樣的認識下，民族認同的有無才是構成民族的唯一基礎，才是國家存在的理由 (raison d’être)。

[3][3] 我們在此，只是作約定俗成的用法，並無字面上的排他用意。

[4][4] 或稱閩南人、福佬人、或是河洛人；在此，鶴佬人用法只是借其音。

[5][5] http://www.nasm.gov.tw/law/law2-83.htm。

[6][6] http://www.apc.gov.tw/03_law/原住民族教育法.htm。

[7][7] http://www.apc.gov.tw/03_law/原住民身分認定表準.htm。

[8][8] http://www.apc.gov.tw/03_law/姓名條例.htm。

[9][9] http://www.phhg.gov.tw/makun/yu/yu_1.htm。

[10][10] http://www.apc.gov.tw/03_law/原住民民族別認定辦法.htm。

[11][11] Kavalan族的潘朝成。台北市原民會也有一人，是Pazeh族（巴則海）的潘紀揚。

[12][12] 政治大學民族所林修澈教授。

[13][13] 見http://www.apc.gov.tw/02_convinent/02_economic/eco_04_11.asp相關的『原住民保留地開發管理辦法』(2001)。

[14][14] 「承認台灣原住民族之自然主權。推動原住民族自治。與台灣原住民族締結土地條約。恢復原住民族部落及山川傳統名稱。恢復部落及民族傳統領域土地。恢復傳統自然資源之使用，促進民族自主發展。原住民族國會議員回歸民族代表。」見http://www.pongso.org/nr/taojz.htm。

[15][15] 摘要見http://udn.com/SPECIAL_ISSUE/FOCUSNEWS/ABIAN/b/16story1.htm。

[16][16] http://www.apc.gov.tw/11_information/02_new%20admin/原住民族自治法草案.htm。

[17][17] 事實上，起草的學者陳銘祥早年曾經參與國家政策中心所擬的『台灣原住民保障基本法草案』(1990)。

[18][18] 也就是任教於東華大學民族學院的原住民唯一政治學博士高德義。不過，他並未公開發出異議、或是選擇退出。

[19][19] 筆者曾經私下就教原住民菁英，該草案與原運追求的目標有多少相符？答案是百分之五十。果爾，未來送達立法院審查，豈不將只剩百分之二十五？

[20][20] 有關法律人的「權利法制化」途徑，見陳舜伶 (2002) 的自省。

[21][21] 也就是indigenous rights、或是aboriginal rights。

[22][22] 這是企劃處長林江義表示「心虛」的說法 (2002/4/10)。

[23][23] 如果要原住民族自籌財源，那麼，自治也不過是空中的大餅罷了。

[24][24] 事實上是以劉守成縣長夫人田秋菫為代表。

[25][25] 據了解，所謂的「共管」(co-management、joint management、或是participatory management) 學自加拿大。問題是，加拿大的做法是政府先與原住民 (First Nations) 簽定條約來解決土地所有權、以及自治權，再來處理國家公園的共管機制；行政院長游錫堃則反道其行，打算與含混的「共管」模式來進行自治（政務委員林豐盛之語），也就是以人事為餌來交換自治權。參閱相關報導http://www.matthewlien.com/news_stories/news_stories_04_02_2001.htm；比較Rodríguez (2000)、以及Campbell (1996)。

[26][26] 譬如說，《中國時報》破天荒舉出台灣教授協會成員戴寶村的說法，認為泰雅族並沒有所謂的傳統領域，因為他們來到該處的時間與漢人相當。不禁令人想起過去南非白人政權的說法，祖魯人 (Zulus) 前來的時間不會比波爾人 (Boers) 來得早。

[27][27] 原住民普選八名立委，加上民進黨、以及親民黨的不分區立委各一名（陳道明、蔡中涵）。

[28][28] 如果是其他人，譬如巴燕、蔡中涵、或是瓦利斯．貝林，主流媒體會如此捧場？

[29][29] 當然，也有人質疑是核廢料處理費在作祟。不過，這樣的說法並不能否定達悟族反對核廢料的正當性。站在「己所不欲、不施於人」的漢人規範，如果核廢料的安全處理絕對沒有問題，一定有人會問：「為何不將其運往總統府儲存？」有關政府對於蘭嶼設置自治區的立場，除了達悟族人內部看法尚待整合以外，坊間的說法是核廢料除了本島以外，無處可送。

[30][30] 譬如內政部、或是法務部。

[31][31] 見駱山風 (2002) 的用字「收攬」。

[32][32] 或許是擔心同樣地會被污名化。

[33][33]「一個中國」的概念可以眾多意涵。例如一個中國＝中華人民共和國（包括台灣）；或一個中國＝兩個政府（共產黨與國民黨）；或一個中國＝中華民國；或一個中國＝一個歷史、文化、地理的中國；或一個中國＝一個中國＋一個台灣。其實，「一個中國」也未必否定承認台灣共和國的可能。

[34][34] 我們以為，內外有別地適用規範，在道德上是站不住腳的。

[35][35] 參見Shih (2002) 對於外省族群認同的初步探討。

[36][36] 根據 Parekh (2000: 5)，文化的保有／保存有三層意義：是對於自我認同的肯定、是要扭轉過去所遭受的歧視、以及想要在未來有公平的競爭基礎。

[37][37] 即collective rights、group rights；參見Parekh (2002)、Kymlicka (1995)

[38][38] 請參考Tully (1995)、以及Phillips (1995) 對於自由主義、民族主義、以及社群主義對於族群差異的不安、壓制、以及規避所作的討論。

[39][39] 即language rights、或是linguistic rights；有關語言權，見 De Varennes (1996)。

[40][40] 也就是以客語為教學的用語 (medium)，而非只是將客語當作研究、或是教學的對象 (subject)。

[41][41] 參見『台灣共和國憲法草案』(1994)、族群章、102條「各族群之語言文化及少數族群之工作權應予保障。國民義務教育除個人母語外，至少學習一種其他族群語言」（施正鋒，1995：97）。

[42][42] 譬如『原住民族工作權保障法』(2001) http://www.apc.gov.tw/02_convinent/03_welfare/wel_01. asp。

[43][43] 學術上稱為「單一不讓渡制」(single-nontransferable vote，簡寫為SNTV)；見施正鋒 (1999)。

[44][44] 諸如粗暴的「外省豬滾回去」。早期選舉之際，遽聞國民黨也有惡意的謠言，本省人一旦上台，要把一半外省人趕到台灣海峽，一半殺死後當作解剖用；此種惡劣的中傷雖然無知，殺傷力之強卻無法評估。

[45][45] 譬如民進黨前立委候選人徐宜生（台中縣）在競選過程中驅趕豬仔造勢，黨籍要人多保持距離，不願前往助講。

[46][46] 國民黨立委洪秀柱日前在向行政院長唐飛質詢，指控故宮博物院長杜正勝斥部屬「不會說台灣話，可恥！」指出民進黨過去愛提「外省人吃台灣米數十年，不會說台灣話不覺得可恥」，並反問唐飛會不會說台灣話、聽得懂台灣話？（《中央日報》2000/7/7）雖然用意是在反對傷口灑鹽，旦聽來卻讓人很不受用。幸好，第二天的報紙多低調處理。