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選舉制度改革的思考 |
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作者 |
施正鋒 淡江大學公共行政學系副教授 |
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日期 |
2002/1/7 |
The influence of electoral
systems could be compared to a brake or an accelerator. The multiplication of
parties which arises from other factors is facilitated by one type of electoral
system and hindered by another.
──Maurice Duverger (Rae,
1967, 69)
Electoral systems do not exist in
isolation; they are part of the broader political system.
──Rein Taagepera &
Matthew Soerberg Shugart
(1989: 62)
The question therefore, is not
which electoral system, in the light of Britain's current situation, has the
smallest number of defects, and is the least likely to produce anomalies.
──Vernon Bogdanor (1984:
29)
壹、前言
由民主轉型
(democratic transition) 到民主鞏固 (democratic
consolidation)，台灣面對的課題有三：國家主權的確立，民族認同的釐清、以及政治制度的改革。以政治學上的用語來看，我們當前的三大任務就是國家的締造 (state-making)、民族的塑造 (nation-building)、以及政治制度的建構 (state-building)。一般而言，政治制度擘建的重心有三：憲政體制、政黨體系、以及選舉制度，其中以選舉制度的改革比較容易進行；不過，一般人卻有不值一提的偏見 ，彷彿認為選舉制度不如憲政、或政黨議題來得重要，甚至於矮化為選舉罷免法規。
事實上，選舉制度並非只是單純的選舉遊戲規則，因為它對於政治體制有微觀、以及宏觀上的影響。就微觀而言，選制會左右選民的投票習慣、候選人的競選型態，以及政黨的競選型態及體質。議者往往將台灣當前的選舉風氣低落歸咎於政治文化，然而，政治文化除了是國民黨體制的遺毒，也有相當成分是囿於選制在結構上的缺憾，久居其室不聞其臭，選民、候選人、以及政黨勢必會加以調適，自然不以為迕，也就習以為常了。譬如嚴重妨礙政黨政治發展的派系鬥爭，若非割席而去、或是進行清黨，也只能採取恐怖平衡；又如最近兩屆立委選舉所盛行的選民配票，即使支持者自動配合，卻也要擔心票源是否分配恰當，選民根本無心競選訴求為何，政黨其實是逼迫百姓平白交出選票，這當然是違反民主政治的常理。
就宏觀而言，選舉制度最大的結果是左右政黨體系的發展：一般而言，單一選區制鼓勵同路人合作、而且有利兩黨制的發展 ，政黨比例代表制容易導致多黨制
，而半比例制則看不出有形成兩黨制的機制。當然，選制也決定政黨所獲得的席次是否與選民的選票支持成正比，也就是「比例性」(proportionality)：顧名思義，政黨比例代表制的比例性最高，單一選區制不利小黨的生存，而半比例制則介於兩者之間，也就是當選區的席次越多，小黨越有機會整合零散的在野勢力。相關地，選制也決定少數族群在國會是否能有代言人：大體而言，政黨比例代表制有助少數族群、或是弱勢者的票源匯集，單一選區制不利居處四散的少數族群，而半比例制的效應居中。綜合來看，選制改革的宏觀目標不外比例性、以及治理的追求，亦即算術上的公平、以及行政效率的獲致，而這兩者要如何來取得適切的割捨，必須要放在更大的脈絡來考量。
回顧新政府上台以來，最大的困境就是無法順利將選舉的獲勝聯盟轉換為執政聯盟，雖然行政聯盟獲得李登輝人馬的支援，在國會的立法聯盟並不樂觀，原因在政黨體系為三黨不過半，也就是多黨制。儘管民進黨此回成為國會的最大黨，即使未來能將憲政體制的盲腸割掉，也就是廢掉夾在總統府與立法院之間左右為難的行政院長，讓國家元首 (head of the state) 能順理成章擔任行政首長 (chief executive)，同時賦予總統立法否決權 (legislative veto)，讓他主導政策法案的推動，堂堂正正走向總統制 ，還是要面對沒有政黨可以掌控過半席次的國會。果真要避免中南美洲國家政治運作的困境，也就是民選的總統無力駕馭多黨的國會 ，必須增加總統在國會的實力，亦即降低政黨數目、甚至於取得過半席次，終究還是要倚賴國會選舉制度改革來獲致 。
貳、選制改革的契機
選舉制度的結構可以解析為投票結構、選區結構、以及換算公式三個部分（參見圖1）；如果我們根據換算公式，可以將選舉制度分為單一選區制、比例代表制、比例代表制、以及各種混合制 （圖2）。幾十年來，台灣的選舉制度經過幾次更易，只不過是將選區的範圍 (magnitude) 逐漸縮小為縣市的層級，大致上仍然維持以單一不讓渡 (single
nontransferable vote) 的投票方式、配合半比例的換算公式，也就是我們習以為常的區域立委、國大代表、省（縣、市）議員選舉方式，在複數選區之下，由得票最高的幾個候選人當選。
一直到1991年的第一次憲改，為了配合萬年國大、立委的退職，才從二屆國大 (1991)、二屆立委的選舉 (1992)，配合區域代表人數的大幅擴充，同時引入出政黨比例代表制，以降低對外省族群的衝擊，也就是局部採用不分區、以及僑選的成分。目前我國的立委選制是一種混合制，176席 (78%) 由選民從各個選區 選出，49席 (22%) 由政黨比例名單來產生。
我國的國會選舉制度舉世無雙，主要在於行之已久的區域選舉方式。我們一向主張廢除這種有百害而無一利的選舉方式（洪嘉廉，1991；施正鋒，1992、1998、1999），因為在這種選舉機制所提供的機會結構下，不只方便有心人買票、促成政黨內部派系傾軋、以及誘使候選人易走極端外，更造成政黨只重提名或配票上的技術，反而忽略以理念或政策來向選民作訴求。儘管如此，檯面上的政治人物自來多反對變革，主要是不願意放棄長期經營的選區，同時也是缺乏信心，不敢確定自己在新選制下能否連任。
不過，隨著民進黨在2000年贏得總統大選，國民黨舊勢力下臺，整個台灣的政治生態醞釀全盤性調整；在政黨重組尚未底定之際，政治菁英對於政治體制可能提供的誘因、或是阻礙，開始有焦慮。特別是面對三黨不過半的政黨體系，即使憲政體制終於能將總統與國會的關係釐清，政黨間合縱連橫的迫切性仍然遠超過實質政策內涵的競爭；短期而言，若要打破當前政黨體系的僵局，看來國會選制的改革成本最低。
在2001年的立委選舉中，各大政黨似乎在選前有非正式的初步共識：在國會改造的大前提之下，同時進行國會選制的更動、以及國會席次的減少。特別是在立委減半行動聯盟的推動下 ，「單一選區兩票制」、以及「國會減半」的訴求獲得民間相當的迴響。
原本，國民黨是舊有體制的最大獲利者，尤其是在國家機器、以及龐大黨產的奧援下，大致可以因勢利導過多的參選人退選，同時，又可透過綿密的組織動員來進行機動配票，加上檢警調多為一家人，查察賄選多流於形式，並沒有更動選制的強烈誘因。然而，在國民黨的黨國體制漸次崩解之際，除了行政部門被迫要行政中立外，泛藍票源面對親民黨的侵蝕，支持者對於配票動員不再言聽計從，原有高知名度的候選人多高票落選，國民黨不只失去原有立法院的過半席次優勢，更被民進黨取代為國會的最大黨，被選制處罰的國民黨痛定思痛，似乎終於體會到擺脫複數選區的迫切性。
相對之下，民進黨搖身一變為執政黨，首度訝異於國家資源的豐沛，從未如此順利勸退有志參選的同志過，農、漁會經過中央政府接收整頓，法務部雷厲風行查賄，加上支持者自動配票，讓民進黨首度嚐到選制的「馬太效應」(Matthew's
Effects)：「富者恆富、窮者恆窮」
。也因此，令人擔心執政黨是否有改弦更張選制的決心。譬如說，內政部提出來的建議案不過是將選區的大小 (size) 降低為中型，也就是降低每個選區的席次而已，而非真正轉變為單一選區，如此一來，選舉的機制並未改變，也就是派系滋生、以及配票的病痾仍然不除，仍然只是有利執政黨的運作罷了，這當然有違民主鞏固之下的制度設計。
參、單一選區兩票制與政黨體制
台灣近年的政治停滯，除了在於憲政體制有待釐清外，更要歸因政黨體系的零碎化。長期來看，相對多數的總統選制可以鼓勵政黨的合併；短期而言，只要泛藍陣營無法整合，三分天下就無法打破。相對的，如果改採絕對多數
，雖然總統的民意基礎可以擴大，卻有發展為兩大集團為主的政黨體系之勢，而國會的政治勢力連帶地可能演化為兩大兩小，仍然是治絲而棼的多黨體制。
由黨外時代到民進黨出現（1986年），台灣的政黨體系大致是一黨獨大；新黨成立（1993年）後，國會的生態轉為一大、一中、一小；親民黨、台灣團結聯盟參加第五屆立委選舉後，目前國會的勢力是三大一小。如果我們以政黨在國會的席次（或是得票率）來看，台灣的有效政黨數目 逐漸由1980年代的一又二分之一、1990年代的二又二分之一、遞嬗為目前的三又二分之一。就選制而言，半比例代表制原本就多少有離心 (centrifugal) 的傾向，而不分區的引入更帶來比例代表制的政黨裂解成分。
我們如果想要降低政黨的數目，假設政治文化已經習慣不分區立委，無法廢掉政黨比例代表的部分，那麼，至少也要將半比例代表的部分改為單一選區。如果我們心儀英、美的兩黨制，應該全盤採用單一選區（相對多數）的方式產生立委。在這樣的認識下，我們進一步來考察當前的選制論述。
目前國人耳熟能詳的單一選區兩票制，內涵還是有待商榷。就形式上而言，我們似乎已經預設要持續使用混合制，也就是一部份由單一選區產生，剩下來的席次由政黨依照得票率多寡來分配，並且要由選民自己決定政黨的得票率，而非像目前是由候選人的黨籍來推算，以排除政黨（國民黨）靠候選人護航的情況，也就是小雞帶母雞。簡而言之，首先是要將複數選區調整為單一選區，同時選民的投票數增加為二，既要投人、也可投黨。果爾，兩黨制將很難達成，因為全盤採取單一選區的可能已被排除在外。
在混合制之下，我們必須決定單一選區與政黨比例的相對比率為何。從二屆立委至今，我們大致維持3：1，與義大利相當；未來究竟要提高到像南韓一樣 (8：2)，還是降低區域的比重，像是日本的6：4，甚或俄羅斯的5：5（見表1）？我們以為，在希冀政黨數目收斂的情況下，不應該增加現有的不分區比重，否則，一方面在選區調整想要降低政黨數目，另一方面卻又增加政黨比例的部分，讓小黨繼續裂殖，效果相互抵銷，可謂得不償失
。
目前政黨間的糾結在於要採用日本的並立制、還是德國的聯立制；大體而言，執政的政黨 主張前者，在野黨堅持後者。表面上看來，兩者的差別在於單一選區與政黨比例的相對比率應該是6：4、還是5：5。事實上，兩者的本質迥然不同：拋開區域與不分區的相對比率不談，兩者最大的差別在於並立制就是混合制，也就是一部份由區域產生、一部份由政黨比例來分配，加總就是政黨的總席次；我們目前的選制也是並立制，也就是混合制。
相對地，所謂聯立制是一種特殊的政黨比例代表制，用於德國、以及紐西蘭。表面上，它的投票方式與前者相同，也就是選民有兩票，一票投人、一票投黨；然而，聯立制的席次分配方式是先由政黨的得票率，計算每個政黨應該獲得的總席次是多少，再扣掉每個政黨所贏得的單一選區席次，剩下來的由政黨名單來補足。其實，與並立式相仿，在聯立制下的單一選區與補足比例代表的比率，不一定要硬性規定5：5 ，譬如紐西蘭是5.5：4.5。值得一提的是，有些政黨的單一選區可能因為候選人的形象、或是地域關係，所獲得的總席次竟然超過政黨的得票率，這一屆國會的當選席次會稍微增加，不會扣除不孚人望政黨的總席次。
總而言之，德國的聯立制看似混合制，其實是政黨比例代表制，難怪在野黨、或是小黨會支持，因為生存的空間較大。誠然，聯立制既然有單一選區的成分，大體也有降低政黨數目的紛圍，譬如戰後德國的政黨體系大致可以視為二又二分之一，然而，畢竟是比例代表制，小黨還是容易滋生；相對的，端賴比例代表制所佔的比率，並立制可以比較傾向單一選區制、也可以傾向於比例代表制，也就是可以依照我們對政黨數目的期待，來決定兩部分的相對比重。
至於立委沈富雄提到所謂的芬蘭制，被認為是變動最少的調整方式。其實，芬蘭的選制是一種採取開放式政黨名單的比例代表制，也就是選民可以決定投給政黨名單的特定候選人，以杜絕政黨的候選人排序與支持者有相當的落差。基本上，這是讓選民在投黨的同時決定候選人的偏好；除了第三波民主化的西班牙、或是葡萄牙採用封閉式政黨名單，西歐、北歐採取比例代表制的國家，多少都會允許選民有某種程度的排序空間，宛如另類的初選方式 。誠然，開放式比例代表制可以避免此回選民自行配票、卻造成看好者被遺珠的情況。不過，這種選制與當前國人單一選區的共識背道而馳 ，同時，又會增加政黨數目上升的機會。
肆、國會席次的商榷
國會席次減半似乎獲得百姓最大的迴響，特別是在總統大選後政黨首度輪替，在野陣營的杯葛讓新政府難以推動政務，選民在經濟不景氣之際，對於國會整體的閒惡可想而知；此外，政府改造的呼聲也反映民間對官僚體系的效率不滿，瘦身的述求連帶地由行政部門傳到到立法部門。
坦承而言，立法效率不只決定於立委個人的問政勤懇，還要看國會內部的分工精細與專業化。此外，國會改革還要看憲政體制的定位；如果總統制的走向是國人的普遍共識的話，立法院勢必要作整體的配套調整，譬如調查權的賦予、委員會的專業化、或是資深制度的確立。其實，更重要的是政黨的體質必須要加重強化，也就是在政黨之間在進行協商之前，內部必須先有整合。以民進黨為例，目前，總統府（含行政院）、立法院黨團、以及中央黨部的三角關係仍有待加強溝通；如果三者分別由不同派系所掌控，協調的工作將更形困難。總之，這些課題並無法隨國會人數降低來解決
。
甚麼是合理的國會席次數目？政治學者的經驗法則是該國人口總數的三次方根。如果以台灣的人口為2300萬來估算，國會席次大致是285。盱衡世界上主要民主國家的人口／席次來看（見表2），大致可以歸納成三類：第一類是平均每個國會議員的人口比為5萬之下，譬如奧地利4.4萬、紐西蘭3.1萬；第二類是在10萬上下，譬如澳洲12.4萬、加拿大10.0萬、英國9.0萬，台灣的10.2萬屬於此範疇；第三類是人口總數上億的國家，譬如印度高達184.3萬、美國62.7萬、俄羅斯32.5萬、日本25.2萬。
我們從圖3的分布圖來看，第三類國家的國會席次不可能無限配合增加，最高的上限是英國的659席、或是德國的656席；如果美國要降低人口／席次到30萬左右，國會席次必須提高到900 左右，一定有全院會議進行的困難。相對的，人口少的國家也不可能要求有抬高的人口／席次比率，以冰島為例，如果要提高到1萬，國會席次要降為30名上下，委員會將會很難運作；如果瑞士的人口／席次比率要提高到台灣的程度，國會席次要降為70名左右。台灣果真把國會席次減半到100席，雖然人口／席次可以提高到將近20萬
，卻令人懷疑國會如何監督行政部門。
除了立法的效率外，國會還有聯繫 (linkage) 選民的功能
(Stone, 1998)。一般而言，在總人口數不變的情況下，每個選區的選民數越少，不管是從服務、還是反映民意的觀來看，國會議員與選民的溝通機會、或管道就越大 (Ryden,
1996)。我國一向以立委的得票數來決定代表性 、聲望、以及發言權，這是錯誤的認知，因為目前的選區以行政區域為單位，縣市的人口越多、得票數越有可能壓過他人；如果真的要比較代表性，頂多只能與同選區的人相比，否則，來自人口稀少縣市的資深立委，就永遠沒有代表性？同樣地，不分區立委就缺乏代表性、在國會就沒有地位？
如果關照到少數族群的代表，國會的席次應再酌予提高，而非巨幅減少。以台灣的原住民族為例，由第二次台灣人民制憲會議通過的『台灣共和國憲法草案』 (1994年) 來看，第108條主張原住民族的每個族在國會應至少有一席（施正鋒，1995:
212），因為不管人口多寡，每個族都是獨一無二的，應該在國會有發言權。如果國會席次減半，原住民目前的8席豈不也要削減？
伍、結語
選舉制度的改革必須先從憲政體制的考量著手，再來決定在何種政黨體系下的運作會比較順暢，最後才選擇適切的選舉制度來誘導其發展。就台灣當前政治運作的困境來看，果真要朝向總統制，我們必須衡量，到底兩黨制、還是多黨制比較適合總統制；在了解單一選區制、比例代表制的優缺點之後，才來決定選制的設計。總之，這應該是全盤的制度改造，而非只是為了防止一些人落選、或是避免配票等次要目標而作的枝節修整。
我們建議，不妨考慮將選舉制度全部改為英、美式的單一選區制，甚至於將立委的總額適度再增加，也就是將立委定位為代表選民個人的眾議員，而任何減少立委總數的作法，特別是減半，只會將立委參議員化，也就是說，在立院整體的權限不變的情況下，員額總數的降低，其實只會提高每個立委的相對權力。我們以為，在總統直選之下，如果總統職權的釐清調整是合理的走向、以及社會的共識的話，國會整體的功能也應該相對強化，也就是調查權的取得，卻不是要增加個別立委的相對權力。
我們以為，過去民間主張廢除國大，主要是要推動總統直選。既然國大已經被虛無化，我們或許可以認真考慮國會的代表性意義、以及組成方式，嚴肅思考兩院制的可能性，也就是以不同的方式來產生第二院的組合式代表，譬如一部份是由選民來投出政黨比例代表，同時，又有多元族群的代表（四大族群等額代表），再加上地域代表（縣市長、議長）。這樣的作法，大致符合近年來民間「單一選區兩票制」的呼聲，也就是將「單一選區」運用於立委選舉，同時將「兩票制」運用於國大選舉。如此一來，讓國大作有限的立院制衡單位，防止立院在職權調整以後無所節制，同時又可在總統全力擴大後，與立院同時來制衡行政權。
這些調整要能實行，必須先經過菁英（包括政黨、以及學者）與百姓作對話，然後，在2004年的總統選舉中進行全民公投。
＊發表於「選後台灣國家的展望研討會」。台北，2002年1月12日，國際文化基金會、台灣教授協會。
(參考書籍請洽作者)
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