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新國會產生後的政局 |
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作者 |
施正鋒 淡江大學公共行政學系副教授 |
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日期 |
2001/5/13 |
除非民進黨在年底的立委改選取得過半數席次，在三黨不過半的結構下，我們看到的立法院將是「懸掛半空的國會」(hung parliament)，也就是沒有一個黨能以絕對多數的席次來掌控國會。朝野政治人物在各取所需的詮釋下，對於當前憲政體制的定位仍莫衷一是，尤其是對中央政府部門間的權力關係仍有相當的歧見。然而，獲得39.11%選票的陳水扁「相對多數」(plurality) 政府，雖非「絕對多數」(majority)，我們卻不能率爾稱之為「少數政府」(minority government)，因為我們當前的九七憲政體制絕非內閣制 ，也非所謂的雙首長制
，而是政治學上所謂的「分裂式政府」(divided government)，也就是執政黨未能支配立法部門；只要行政首長不需取得國會的授權來組閣，也就沒有聯合內閣的制度性必要。
分裂政府不一定為弱式政府，因為在「雙元正當性」的憲政安排下，行政、以及立法部門各有其民意基礎，政策制定過程中的主導權應該在總統手上，這才符合選民對直選總統的期待，而國會只有賦予合法性的立法權。就當前的態勢來看，即使行政部門未能自動取得過半立委的支持，貌合神離的在野勢力始終未能強力杯葛。
民選總統當選後的第一要務，就是想辦法如何進一步擴大選舉獲勝聯盟，有效營造執政聯盟，也就是「行政聯盟」、以及「立法聯盟」。目前的行政聯盟大致是某種程度的「李陳體制」，是由李登輝時代過渡到陳水扁時代的混合體；而立法聯盟的努力是如何透過協商來取得國會多數對法案的背書，也就是「政治結盟」(coalition making)，看不出有尋求「聯合內閣」(coalition government) 的迫切性，民進黨內部對於聯合內閣的熱衷，包括立委、黨中央在內，合理的解釋是借力使力，想要逼迫陳水扁分享政治權力。不管如何，主張聯合內閣的人必須告訴選民，為甚麼要組聯合內閣 ？要追求何種聯合內閣？以及在何種條件下、如何進行聯合內閣？在慣例尚未建立之際，任何未經告知、以及討論的民調支持，其實是沒有意義的。
如果以國會的亂象為當前政治停滯的表徵，我們以為，在未來的三年裡，陳水扁總統要解決的是三個政治三角習題（圖1），第一個三角是三大黨之間的合縱連橫，第二個三角是民進黨內部黨中央、立院黨團、以及行政部門間的聯繫，第三個三角是行政部門裡頭總統府、行政院、以及部會間的整合
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首先，由於社會結構的解凍、以及政黨體系的零碎化，政黨之間大有醞釀政黨重組之勢，派系及次集團體林立，無黨籍立委四處遊走，立委宛如「政黨旅遊者」(party traveler)，徒然增加政策在國會推動的困難度。此外，陳水扁政府若想避免行政與立法部門之間的拉鋸戰，必須先要安內才能攘外，看執政黨本身是否能維持起碼的凝聚力，甚至於馴服習於傾軋的黨內派系。再者，如果行政部門的立場不能事先整合，立院黨團如果有心，也委實不知如何護航。
政黨之間的合縱連橫
短期內，如果選民在立委選舉中仍然未能摒棄投票習慣、政黨認同重組的期待不可實現，立法聯盟將要決定於政黨間 (inter-party) 的合縱連橫。我們將政黨體系可能的發展，整理成六種可能的發展（圖2）。
模式1為「三家歸宋」，也就是目前泛藍陣營（含新黨）逐漸回流的發展，國、親兩黨的「婚姻三角」以民進黨為共同敵人。不過，被夾攻的陳水扁並非毫無結盟的對象，因為，即使國民黨的「擁連派」與「迎宋派」在中央能修好，地方的支持者未必願意風吹草偃，因此，黨團中的「尊李派」不甘被邊陲化，勢必會尋求與民進黨作某種聯合的模式。長期而言，這是為兩黨制作鋪路。
模式2為「虛語尾蛇」，也就是如果連、宋之間的尊卑關係無法取得共識，也就是誰來擔任下屆的總統候選人，則民進黨仍有與國民黨交好的空間，尤其是沒有牽涉到大是大非的肉桶式補助款，暫時讓國民黨當「浪漫三角」的主角，同時與親、民兩黨交好。不過，在連戰憤懣不平的情況下，頂多是議題式的合作，或是拉攏次級團體。
模式3為「王子復仇」，是另一種浪漫三角，也就是親民黨同時與國、民兩黨維持禮貌上的關係，卻要全力防堵兩者攜手的空間。不過，在陳水扁贏得大選後，這是目前最不可能的發展。
模式4為「本土合流」，是另一種婚姻三角，這是回到李登輝時代的過去 ，由國、民兩黨夾殺親民黨，譬如凍省、以及停止國大選舉、甚至於取消鄉鎮長選舉，全力防止宋楚瑜坐大。不過，本土牌稍有不慎就回淪為族群牌，而若要將國民黨轉型為改革派，其困難度恐怕比要將親民黨打為保守派還難。
模式5為「同床異夢」，也就是民、親兩黨暫時結合來瓜分國民黨，這種婚姻三角是為了打擊共同敵人而採取的權力均勢 (balance of power) 策略，一方面不希望國民黨獨大，另一方面，兔死狐悲，也不希望自己的對手太弱。這是總統選舉初期，陳水扁氣勢打不起來時的做法；既然政權以取得，國民黨又面臨分裂的危機，民進黨沒有必要與虎謀皮。
模式6為「廣結善緣」，這是對民進黨最有利的浪漫三角，在主導政局之際，同時與國、親兩黨維持等距關係，並且要防止兩者修好。不過，在短期內，除非民進黨能取代國民黨的中間樞紐位置，菁英的運作無法落實於草根；長期而言，這又與雙峰式的民意結構牴觸，反而會產生內部的自我張力。
在假設民進黨與親民黨的差距最大的情況下，假設兩黨制比多黨制（三分天下）較適合總統主導政局，而且重大議題的空間裡，民意是呈涇渭分明的雙峰式分佈 ，我們認為民進黨偏好的順序如下：M1＞M4＞M5＞M6＞M2＞M3。也就是說，民進黨最好的選擇是現狀：只要本身不分裂，想辦法與親李登輝的國民黨人馬合作；三家分晉的國、親黨、以及新黨在領袖高峰會議後，組成「在野聯盟」與民進黨抗衡，如果能進一步由「和」到「合」，導向兩黨制、或兩大集團 (bloc) 般的發展，將有利朝野協商。
結盟的模式
我們根據民進黨可以操控行政聯盟的程度，將執政聯盟的形成以光譜的方式分為七種可能：虛尊元首、綠藍共治、聯合政府、大聯合政府、全民政府、政策合作、以及選舉協調（圖3）。
「虛尊元首」是走回內閣制，就是自我繳械。「綠藍共治」是國民黨的如意算盤，選贏的話府院通吃，選輸的話主導組閣，也就是所謂雙首長制的「換軌」，那麼，天下豈不白打？這兩種拱手交出政權的結合模式，民進黨應該是不會有人答應的。
「大聯合政府」是指在國家面臨內外挑戰之際，將各大政治勢力納入重大決策，尤其是針對爭議性高的政策，也就是民進黨與國、以親兩黨捐棄前嫌、共赴國難。不過，這只是短期的權宜作法，此外，彼此也可以採取非正式協商、或是成立諮詢式委員會的形式，不一定要成立聯合政府。
「全民政府」是陳水扁向國民黨借將，不用付出政策讓步的代價。相對的，「政策合作」是指視議題與不同的政黨作個案合作，在野黨甚至於可以同意與執政黨協商全盤性的政策配合，以法案上的義助交換政策磋商，卻不要求入閣。近年來，立法院的政黨藩籬漸鬆，只要不涉及權位、或是黨的基本立場，其他議題都可合作、或換票。者兩種策略可以同時進行。
「選舉協調」是指在提名時作策略性聯盟，尤其是對於配合度較高的在野立委，在提名時故意禮讓某些席次、或是降低提名額度，適度釋出參選空間。由於當前的政黨體系走軟，加上民進黨在地方上的滲透有限，任何為來可以結盟的對象，都可以是嚐試去串聯。
「聯合政府」是內閣制的思考，由民進黨分別與國民黨、或是親民黨作正式結盟；在結盟過程中，彼此不只作人事上的分配、也要作政策協商，也就是「綠藍配」、或是「綠橙配」。民進黨主張與國民黨結盟者，多贊成與尊李派本土立委結合。不過，民進黨內部多主張議題合作勝於形式上的結盟，因為牽涉資源的分配。果真要作正式結盟，既然民進黨在立法院的結盟對象應該是國民黨，尤其是親李的本土派，如此一來，立法聯盟才能與行政聯盟契合。
我們可以看出陳水扁偏好議題合作，最好是不要涉及行政權的人事交換。站在連任固樁的考量下，最好是散兵游勇來加盟，豈有職位平白奉送的道理？國民黨本土派立委也未必都願意投懷送抱，因為民進黨最多是在提名上作禮讓。不過，最大的問題還是在選後，到底彼此結盟的共同基礎為何？不外為了人事妥協、政策趨同、或是理念相近。如果是建立在族群對立、或是被認知為族群動員的盤算，如此一來，造成的整體社會割裂，將是短期政治結合所無法彌補的。
政黨內部的整合
即使沒有在野聯盟，民進黨的派系政治也治絲而棼；對陳水扁來說，最大的挑戰還是來自於蕭牆之內；全民政府之所以失敗，追根究底，還是在於民進黨內部 (intra-party) 的權力分配。換上競選班底張俊雄為閣揆，即使府院間隔閡已排除，還有執政黨行政部門、立院黨團、以及中央黨部三角關係的定位問題。終極來看，除非總統府能擺平黨團、以及黨中央，內部政策立場的分歧就無法處理。
由目前為止的內閣人事安排來看，可以看出陳水扁已在為連任作固樁打算，也就是如何對於黨內其他派系加以收編、安撫、馴化、甚至於壓制。面對立法院黨團，基本上以他的嫡系正義連線為班底，收編福利國連線、新動力系、以及無派系黨籍立委組成所謂的「主流聯盟」，以新潮流、以及新世紀為最大的對手，尚看不出有整合政策的功能。
為了配合突如其來的總統寶座，民進黨組織上看似由總統、立院、黨中央三足鼎立的新態勢。不過，憲政體制有相當程度左右政黨的組織架構，尤其是在朝總統制調整的路上，選上總統的人一言九鼎，政黨將只不過是競選機器罷了，長期來看，「以政領黨」是免不了的走向。因此，不管是「黨政協調會報」、或是「九人決策小組」，頂多是決策的參與，絕非民進黨中常會的集體領導。
不過，陳水扁如果要成為黨的實際領導者，終究還是要想辦法以合理的決策過程來折服黨籍公職。在自由式民主制度下，所有的內閣都是「選舉內閣」，陳水扁當然要為三年後連任的選票護盤，而民進黨更要為七年後的總統候選人產生未雨綢繆，因此，最基本的問題在政治權力的分配。謝長廷之所以出選黨主席，多少有倚黨綱以節制總統的意味，也就是以閣揆當下任總統候選人；最遲等打完年底的立委選戰，接班人的問題還是會再浮現。
行政部門的合併與憲政改革
行政部門的三角協調疏漏，主要出在礙手礙腳的行政院；一方面，總統府不變介入閣揆的例行行政，另一方面，部會首長又左右為難。如果社會都普遍同意，民選總統有任命行政院長的特權，豈有要後者向立法院負責的道理？除非總統的人事權是虛的，然而，選民能接受這種詮釋嗎？在下一回的修憲裡，即使未能作通盤的憲政體制調整，至少也可以考慮廢掉夾在總統以及立法院中間、有責而又無權的行政院長，同時擴大總統府辦公室的功能。
如果大家有意透過修憲來化解紛爭，未來只要增加總統的立法權（提案權），配套提高國會的立法權，再取消倒閣權、質詢權、甚至於行政院長等內閣制的遺跡，就可以堂堂進入總統制。雖然總統制最大的特色是機構分立，卻要透過權力重疊來達成「制衡」。然而，如果總統與國會之間沒有任何實質的接軌，立法院光是憑著人事同意權、或彈劾權，在政策上根本彼此老死不相往來，國會又如何能牽制總統？既然要總統有權有責，就要考量如何提高其立法權，也就是立法過程的參與、甚至於主導。過去的設計是行政院長可以要求立法院覆議，若經出席立委三分之二維持原議，前者必須接受或下台；然而，在第四次修憲時，為了彌補立法院喪失行政院長同意權，因此把覆議的門檻降低為二之一。站在總統制的角度，政策的成敗當然要由總統負責，而且是在下回選舉中由選民定奪，國會不應可以輕易阻撓總統的施政，除非是作內閣制的思考。目前主動的覆議權操在行政院手中，沒有民意基礎的閣揆往往投鼠忌器，看不出有何實質意義。
為了讓總統放手一搏來履行競選諾言，起碼要有「總統否決權」的限制性立法機制，具體的做法是將覆議權轉換為總統的否決權。不過，國會反否決權的門檻必須提高為三分之二，也就是說，國會的立法權僅止於形式上的賦予正當性，政策的主導權還是在總統，因此，只要總統擁有國會堅實的三分之一立委支持，就可以否決過半立委強行通過的法案。這當然不是獨裁，因為總統若想要主動推動法案，還是要說服多數或半數立委的支持；相對的，如果總統沒有否決權，要他去執行國會硬要通過的法案，卻又要他來負責，當然是不公平，即使是在野黨掌控國會之際。
政黨重組的醞釀
在舊有政黨認同逐漸消退之際，陳水扁面對飫飽吵的在野黨、要求分一杯羹的同志，也有人嚐試在釋出的政治空間之中，設法誘導選民在年底選戰中建立新的投票依據 (voter realignment)。不過，當政治菁英採取「重組策略」時，必須先衡量期待接收成果的人是否有能力號召群倫，支持者是否心理上已準備追隨政治人物重組的呼聲？更重要的是，新的政黨體系是要期待選民建立在何種認同基礎？社會經濟（左派、右派）、族群（本省、外省）、國家認同（台灣人、中國人）、還是國家定位（獨立、統一）？
由長期的一黨專政、一黨獨大、到三黨鼎立的態勢，除了有社會分歧的結構性因素，也有選舉制度提供的機會結構。近年來，即使政黨刻意要降低國家定位的爭辯，將被中國文攻武嚇下的民意扭曲解釋為支持現狀，也就是單峰式（倒U字形）的分配，卻始終逃脫不了族群齟齬的制約，也就是雙峰式（U字形）的社會結構。從二屆總統選舉以來，政治人物汲汲搶攻想像中的中間選民，政黨動員呈膠著狀態，紛紛棄守原本的立場，部分媚俗的民進黨公職甚至於迎合主流媒體的論述，以為理念是「神主牌」，被辱罵為「基本教義派」的支持者當然不滿。
在表面上看來是單峰式的民意分配下，我們看不出民進黨如何取代國民黨的居中戰略位置，以及如何抵制親民黨的趨中努力；唯有的做法是乾坤大挪移整個民意光譜，將自己創造為新的主流，譬如李登輝的「兩國論」，或是《李登輝告白執政實錄》所醞釀的「政治整合」，就是要逼選民表態，要讓是非分明的雙峰式真正民意出頭。在總統選舉中，政黨認同、創黨精神被犧牲，死忠換貼者別無選擇，陳水扁的「新中間路線」或許取得些許游離票（譬如李遠哲），然而，真正挹注而來的是親李登輝的本土人士（譬如許文龍）；當選民在考慮自己與政黨間的定位如何際，民進黨要提供甚麼來當認同的基礎？
結語
在總統直選後，為了充分賦予總統履行競選諾言的權力，選贏者應該人事全拿，面對在野黨的杯葛，只能在政策上讓步。只不過，多數政治人物還停留在內閣制的「比例政治」思考模式，要求以「聯合內閣」作權力分配。其實，陳水扁可以選擇不理會，因為政府癱瘓未必不利執政黨，反而可以藉機說服選民支持民進黨取得過半國會席次，甚至於動員百姓壓制無理取鬧的立委。
當前分裂政府下的行政推動也有其特色，也就是背後有選民對法案內容圓融的企盼。因此，我們不妨將分裂政府的現實視為學習政治整合的機會、而非執政的障礙，看總統是否能充分運用手頭上的資源、權力、以及策略來「吸納」國會。只不過，大前提還是要取得選民的支持，必須先要展現果決的政策企圖心，不能老是用填空題的方式丟給百姓去做決定。
＊「立委選舉後台灣政局發展及因應之道」研討會。台北，2001年5月13日，民進黨政策會主辦。
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