|
分裂政府下行政與國會的關係 |
|
|
作者 |
施正鋒 淡江大學公共行政學系副教授 |
|
日期 |
2001/8/10 |
依據憲法增修條文，我國目前的憲政體制是所謂的「雙首長制」。當總統與國會多數黨屬於同一政黨，就傾向於總統制，當總統與國會多數黨不屬於同一政黨，就傾內閣制。
李登輝（《中央日報》2000/3/21）
基本上我們國家的憲法，在中央即是為「改良式雙首長制」。當總統所屬政黨與國會的多數政黨為同一政黨時，我們的制度就偏向總統制；如果總統所屬政黨與國會的多數政黨分屬不同政黨時，總統也好，所有的部門也好，必須尊重國會多數，也就是偏向雙首長制的內閣型態。
•••，今天我們總統的政黨與國會多數的政黨不一樣，同時國會的政黨是多數的政黨，中國國民黨是絕對多數的一個政黨，你當然要尊重國會的多數，行政院的首長要受到國會多數的支持，要尊重國會的多數，同時要向國會負責任，這就是我們憲政理念。但他們所謂的回歸憲政體制，究竟回歸了甚麼？明明一本中華民國的憲法，今天的主政者把他們變成總統制的憲法，他是中華民國的「大總統」，所有的其他部分都不在他的考慮之內，所以行政命令、行政裁量權，可以毫無顧忌地把立法院通過法律置之不顧，天下沒有這樣的國家。
連戰（《中央日報》2000/11/13）
我認為修憲取消立法院對閣揆行使同意權，是一個相當重要的原因，我們實際的憲政運作接近雙首長制，如果立法院沒有閣揆同意權，總統所屬的政黨又是少數時，亂象將不會停止。但是回頭來看，閣揆同意權取消，還不是當年國民黨內少數領導階層私心作祟。四年前連戰先生擔任副總統，李登輝總統有意讓連先生副總統兼閣揆，卻擔心黨內少數一兩位也想爭取閣揆的人從中牽制運作，使連先生無法通過立法院閣揆同意權考驗，所以不惜修憲取消。這種不合理的修憲，雖然總統任命閣揆，完全不受到挑戰，但正因為如此，閣揆未經過國會的政治考驗就上任，無法和立法院有效互動。
宋楚瑜（《聯合報》2000/7/24）
近來對於行政、立法兩院之間的紛爭，在野黨人士提出應由國會多數黨來組閣，甚至於片面引用法國的雙首長制；實際上，一國家的憲政體制，無論是總統制或是內閣制，並不會因為選舉結果的不同，而在本質上有所改變。依照我國憲法爭修條文的規定，行政院長由總統直接任命，這點在國會的閣揆同意權被取消後，已經明白宣告。國會對內閣人事若無法接受，必須通過倒閣使其下台，而非要求干預總統任命閣揆及組閣的安排。•••，眼前的難題，仍須回歸到制度面來思考解決之道。在現行憲政體制未改變之前，除非在野黨認定新政府沒有民意基礎，並願意透過倒閣來提前解散國會、進行改選，接受民意的考驗；否則任何著眼於權力重新分配的權宜之計，不但無法彰顯政黨政治的精神，反而可能造成社會的不安、人民的反感，應非常治久安之道。
陳水扁（《自立晚報》2000/7/15）
壹、前言
陳水扁自從贏得總統選舉以來，除了應付來自外部的挑戰外 ，對內為了要實現「全民政府、清流共治」的競選諾言，由李遠哲、唐飛、到張俊雄，尋覓行政院院長人選的工作並不順遂。除非民進黨能成功說服選民，在明年的立委改選取得過半數席次，在未來的一年裡 ，我們看到的將是政治學上所謂的「分裂政府」（divided government），也就是行政、立法部門分別由朝野陣營支配 (Jones, 1997;
Fiorina, 1992; Cox & Kernell, 1991; Mayhew, 1991)。分裂政府不一定為弱式政府，因為在「雙元正當性」(dual legitimacy) 的安排下 ，行政、以及立法部門各有其民意基礎，政策制定過程中的主導權（也就是認知、規劃、以及執行），畢竟還是在總統手上，而國會只有賦予合法性的立法權 (Jones, 1970: 2)；此外，從美國的經驗來看，重大法案的通過，與政府分裂與否無多大的關聯 (Mayhew, 1991)。
新政府在政權轉移之際所面對的試煉，大致可以從憲政體制、政黨政治、選舉制度、以及社會結構四個層面來看 。首先，朝野政治人物在各取所需的詮釋下，對於當前憲政體制的定位仍莫衷一是，尤其是對中央政府部門間的權力關係仍有相當的歧見。其次，由於社會結構的解凍、以及政黨間的合縱連橫頻仍，大有醞釀政黨重組之勢，不只總統選舉三分天下，立法院也呈國民黨、民進黨、以及親民黨的實質三黨不過半，增加政策推動的困難度。
短期來看，陳水扁政府若想避免行政與立法部門間的拉鋸戰，必須先要安內才能攘外，看執政黨本身是否能維持起碼的凝聚力，也就是如何馴服習於傾軋的民進黨各派系，以及如何約束黨籍立委。中期來看，除了憲政體制的合理調整外，選舉制度也必須適度改弦更張。我國總統選舉制度為採多數決，在三分天下的政治局勢下，值得我們探討是否有必要採取過半機制；另外，國會議員的選制、以及任期，也應考慮是否配合總統選舉，以拉近總統與國會議員的利害關係。長期來看，社會結構上的分歧恐怕短期內無法強力改變，也就是族群、以及國家認同的差異，當鶴佬、客家、外省、以及原住民族的排列組合對上獨立與統一的糾結時，政治人物很難抗拒動員的誘惑。
貳、憲改軌跡與憲政體制定位
政治學界習於依據行政權與立法權的分立 (separation of powers) 或合併 (fusion of powers)，將憲政體制分為「總統制」、或是「內閣制」兩種標準型 (ideal type)；台灣所慣稱的「雙首長制」，學術上又稱為「半總統制」(semi-presidential)、或「混合制」(hybrid)，為一種概略的統稱 (generic type)，只要是總統直選、加上國會對總理的任命有相當決定權者，通通都被歸到這類大雜燴。Shugart及Carey (1992: 161) 主張，除了考察行政、立法權之間分合的程度，應該還要衡量總統對內閣人事權主導的程度，因此，在2×2的組合下，又可將這些雙首長制細分為聱牙的「總統式議會制」(presidential-parliamentary)、以及「總理式總統制」(primer-presidential)；如果再加上第三個層面，也就是總統的立法權，我們可以有2×2×2種類別 。
不論從行政與國會分合的程度、或是總統的人事權來看（見圖1），『中華民國憲法』原本比較接近內閣制、或者至少是某種形式的雙首長制，宛如千變萬化的觀音應身 ：立法院可以藉覆議來對行政院長作有限制的不信任倒閣（57條），卻無相關的解散國會機制；內閣成員由行政院長提名、經總統任命（56條）；而總統雖然有權任免文武百官（41條），但是其提名的行政院長必須經過立法院的同意來任命（55條）。
自從1991年第一次修憲以來，國民大會已將『中華民國憲法』作了六次增修條文式的修正。不過截至目前為止，修憲的努力，概集中於如何將威權體制轉型為民主體制，以憲政制度的調整來界定個別政治人物的影響力，尚未針對中央政府體制作通盤的考量。學術界對於當前中華民國憲法增修條文體制的定位，仍然相當分歧，即使各黨派同意所謂的「回歸憲法」，彼此對憲法文本的詮釋上仍有不小的差距，彷彿是羅馬神話中的兩面神 ，除了正看（總統制）、背看（內閣制）、還有側看（雙首長制）。不過，如果我們願意嘗試以兩個軸線來看，可以發現是朝總統制漸進調整 (施正鋒，1999a)。
回首來看，第一次憲改
(1991) 只改變國大、以及立委的選舉方式，以「政黨比例代表制」（即不分區、及僑選制度）交換國會全面改選，並未實質觸及立法與行政部門間的關係
。第二次憲改 (1992) 確立總統由選民直接票選；監察委員原本間接民選，現由總統提名，可以視為總統人事權的提高。第三次憲改 (1994) 取消行政院長對於總統人事令的副署權，進一步擺脫內閣制的糾葛，若有若無中朝總統制進一步邁進，即稍沿縱軸往上稍作調整。
一般人認為第四次憲改
(1997) 是朝雙首長制走 ，我們以為是持續往總統制調整。首先，最關鍵的是總統對於行政院長的任命，不再需要立法院的同意（55條），使中央政府不再有明顯的「行政雙元」(executive dualism) 尷尬
。同時，也取消第三次修憲中，立法院對於總統免職行政院長的限制。再來是建立有限制性的國會倒閣權、及總統的解散國會權，用來補償立法院喪失的同意權；然而，由於立法院在倒閣後馬上要面對國會解散及改選的挑戰，只能算是化解僵局的機制，真正的目標在馴服立法院，並不能抵消總統人事權大增的事實，更不能說是朝內閣制走向。第五次憲改 (1999) 的重點在凍結預定於次年舉行的國大改選，即所謂的「延任案」，卻依然無暇顧及國會與行政的關係。由於大法官會議宣判此回的修憲無效，第六次憲改 (2000）乾脆將國大「虛無化」 ，把國大的修憲權、人事同意權轉交立法院。
當然，行政院與立法院之間仍有藕斷絲連的內閣制遺跡：施政報告、質詢、不信任案 。這些行政院仍必須面對立法院的有限箝制，往往被擴大解釋為法國式雙首長制的根據，學界甚至於主張既然國民黨仍掌握立法院的過半席次，應該仿效法國「左右共治」(cohabitation) 的慣例交出閣揆來，或至少作正式的黨對黨人事協商。
然而，即使在雙首長制的範疇裡，總統與總理之間的權力大小並沒有固定的公式，端賴各國的憲政傳統或期待，它可能以美國式的總統制、英國式的內閣制、法國式的半總統制 面貌呈現。如果國人真的心儀純粹的法國第五共和雙首長制，必須了解它至少已經有五種運作的模式；即使執政黨未能掌有國會的過半數，終極還是由總統來決定是否要找反對黨擔任總理，共治與否並無制度上命定的道理，還要考量文化因素，政治情勢、不成文慣例、以及政治人物的考量，整體上還是有力總統 (Keeler & Schain, 1997)。Lijphart (1992: 8) 指出法國式雙首長制並非總統制與內閣制的合成、也非介於兩者之間；不過，是否為「自動換軌」(alternation)，學術界並無定論 。我們以為，在不得已採取共治的情況下，法國總統頂多面對的是美國式的分裂政府。
自從國會改選以來，由於政黨比例代表制的引入，原有的二元對立政黨秩序逐漸解盤，開始將台灣政治場域開始帶入三角（或多角）抗衡的局面。面對結構上日漸零碎化的國會，由於總統、以及立法委員的任期、選舉的時間不一致，任何總統當選人無法趁勝扭轉國會的少數席次為立法優勢。儘管如此，不管是總統制下、還是雙首長下的分裂政府，我們是否真的有必要擔心？事實上，美國的經驗告訴我們，即使政黨以壓倒性方式贏得總統大選，也有可能輸掉國會選舉，尤其是選民期待國會能牽制總統之際 (Jacobson, 1990)，
菁英若刻意以制度的設計來製造「整合式政府」(unified government) ，豈不與民意牴觸？
不管如何，獲得39.11%選票的陳水扁政府是「多數政府」，不能稱為「少數政府」(minority government) 。既然各黨在選前經過盤算後認為總統選制採「相對多數」(relative plurality) 對自己最有利，選後就不能反悔，一再以「絕對多數」(absolute majority) 的標準來挑戰陳水扁的正當性，畢竟，宋楚瑜、或連戰的票也沒有過半數 (36.86%、23.23%)；更何況當初如果採取絕對多數決，究竟鹿死誰手，誰也沒保握選民會如何作策略性投票。因此，即使陳水扁是坐收連、宋相爭的漁翁之利當選，若要以「二輪投票」來合理化罷免案，未免失之牽強。同樣地，陳水扁不能將相對多數當作是目前政治僵局的原因，因為它提供上台的絕好機會結構；如果當初改為絕對多數，未必就會有戰略三角的選戰出現。
參、多數政府的執政聯盟
民選總統當選後的第一要務，就是想辦法如何進一步擴大選舉獲勝聯盟（electoral coalition），有效營造執政聯盟（governing coalition）──執政聯盟約略可分為行政聯盟 (executive coalition)、以及立法聯盟 (legislative coalition)；而立法聯盟是指行政部門如何透過協商來取得國會多數對法案的背書 (Seligman & Covington,
1989: 8-9: Jones, 1970: 2)。由於陳水扁在三雄對峙下未能取得過半選民的託付 (mandate)，民氣不盡全然可用，復因親民黨的出現、政黨體系的鬆動，立法院已淪為由大小派系競逐「立法租」的叢林，總統被迫要與國會共同協商立法聯盟，這時，更突顯總統強與主導政策的重要性 (von Mettenheim, 1991; Sundquist,
1988-89)。我們根據民進黨可以操控行政聯盟的程度（或是分享政權、釋出資源的意願），將執政聯盟的形成以光譜的方式分為七種可能：選舉協調、政策合作、全民政府、大聯合政府、聯合政府、綠藍共治，以及虛尊元首（見圖2）。我們分述如下。
「虛尊元首」是指在內閣制之下，由掌控國會的多數黨來組閣，民選的總統被舁為聊表一格的國家元首，而總統任命的閣揆反倒成為行政首長。誠然，總統制直選與內閣制並非不可相容，然而，這樣的作法豈不往未修憲前的中華民國憲法回頭走？對於陳水扁來說，如果由國民黨組閣，幾乎就是要當虛尊元首。即使民進黨同意未來將所有的政治運作集中於國會、將政治權力的分配決定於三年一次的立委選舉，除了新黨外，積極參選總統的國民黨、或親民黨會答應一起修憲嗎 ？選民會罷甘休嗎？
「綠藍共治」是指仿效法國的左右共治，由掌有國會過半席次的國民黨組閣，與民進黨的總統府分享政權，這是國民黨選後要求的「回歸憲法」 。在總統、行政院、以及立法院的三角關係中，歷次的修憲已大致擺脫立法院、以及行政院對總統的掣肘，無形中已把行政院長變成總統的幕僚長。既然國會的生態並未因此回總統改選而有所變動，行政院長蕭萬長又何必下臺 ？國民黨本土派便質言，既然輸掉總統大選的戰爭，又何必去計較憲政爭議的戰役？
「聯合政府」是內閣制的思考，由民進黨分別與國民黨、或是親民黨作正式結盟；在結盟過程中，彼此不只作人事上的分配、也要作政策協商，也就是「綠藍配」（江丙坤、黃主文擔任閣揆）、或是「綠橙配」（宋楚瑜擔任閣揆）。民進黨主張與國民黨結盟者，多贊成與尊李派本土立委結合；倒是施明德獨排眾議，強烈主張透過立法院長改選，結合親宋的劉松藩、或劉炳偉組「立院多數執政聯盟」 。不過，民進黨內部多主張議題合作勝於形式上的結盟，因為牽涉資源的分配。果真要作正式結盟，既然行政部門是某種程度的「李陳體制」，民進黨在立法院的結盟對象應該是國民黨，尤其是親李的本土派，如此一來，立法聯盟才能與行政聯盟契合；如果以意識型來看，這種飛象過河的結合，除了要把立法院長王金平拉下來以外，並無助長期的立法穩定。
「大聯合政府」(grand
coalition) 是指在國家面臨內外挑戰之際，將各大政治勢力納入重大決策 ，尤其是針對爭議性高的政策，譬如修憲、核四、或中國政策，也就是民進黨與國民黨、以及親民黨願意捐棄前嫌、共赴國難的「協和」(consociation)。國民黨江丙坤建議由各黨推出最好的人、最好的政策來組聯合內閣，精神上接近大聯合政府。不過，協和可以採取非正式協商、或是成立諮詢式委員會的形式，譬如說過去的國是會議、或國家發展會議，不一定要成立聯合政府。陳水扁與連戰、宋楚瑜的圓桌會議則因陳、連會談的破局而徒勞無功；李遠哲主導的「跨黨派小組」因為在野黨的杯葛，超越黨派的公信力有待提高。
「全民政府」(national
government) 是陳水扁向國民黨借將，雖未循政黨協商途徑，即使不是陳李體制的試金石，至少也比當年國民黨企圖延攬康寧祥、游錫昆、陳水扁、范振宗入閣還來得大方，因此可以說是民進黨尋求與國民黨淺嚐及止的試婚式結盟。雖與支持者原先期待的政黨輪替有所差距，但不論是由成員的政黨、族群、或是性別來看，和解的姿態初步獲得選民及媒體的肯定，社會上的重大勢力也多在人事上取得妥協 。如果民進黨諸君有此國家利益超越政黨、派系的百川納海大量，應該不會自始對唐飛吹毛求疵。
「政策合作」是指視議題與不同的政黨作個案合作，也就是聯合陣線式的結盟
(Seligman & Covington, 1989: 10-11)。在野黨甚至於可以同意與執政黨協商如何作全盤性的政策配合，卻不要求入閣；譬如英國自由黨在1977-78年與少數政府工黨所作的「協定」(Lib-Lab Pact)，以法案上的義助交換政策磋商 (Webb, 2000: 11)。近年來，立法院的政黨藩籬漸鬆，只要不涉及權位、或是黨的基本立場，其他議題都可合作、或換票，譬如國民黨與新黨聯手封殺『公民投票法草案』(1995)，新黨倡議對抗國民黨的「在野制衡聯盟」(1995)，國、民兩黨的國大同意權合作 (1996)、第四次憲改 (1997)，國、民、新三黨聯合修憲凍結國大選舉 (2000)，以及國、新、親三黨的宗教直航案 (2000)。
「選舉協調」是指在提名時作策略性聯盟，尤其是對於配合度較高的在野立委，在提名時故意禮讓某些席次、或是降低提名額度，適度釋出參選空間，譬如雙和地區被國民黨停權的的趙永清；也有可能是以放棄縣市長提名，來交換立委席次，譬如在台東、或苗栗。由於當前的政黨體系走軟，加上民進黨在地方上的滲透有限，不只無黨籍聯盟，連國民黨、或親民黨立委，都可以是努力串聯的對象，目前「安定政局聯盟」為是；張俊宏甚至於建議陳水扁替黨友助選。「在野聯盟」也表示未來可以結盟參選，可能為日後聯合政府準備，甚至於回籠國民黨、或三國歸晉。
截自目前為止，我們可以看出民進黨的底線是聯合內閣，陳水扁則偏好議題合作、最好是不要涉及人事交換，而由國民黨主導組閣式的共治，等於是將政權雙手奉給競爭者。相對的，國民黨自始開價為與民進黨共治，同時由本土派立委試探聯合內閣的可能，甚至於讓步到共襄盛舉式的大聯合政府，能取得多少資源算多少。親民黨的立場含糊，不願意觸及任何有令人做人事分贓的聯想，卻也不願斷然拒絕他黨尋求政策、或選舉上的策略聯盟。
其實，反對黨時代的民進黨並非沒有聯合內閣的念頭
，只不過，當時是掌心向上，難免讓支持者有恨鐵不成鋼之嘆；現在是掌心向下，站在連任固樁的考量下，最好是傭兵來加盟，豈有職位平白奉送散發的道理？同樣的，面臨立委改選的壓力，國民黨、親民黨沒有必要與民進黨結盟，尤其是在政策立場相左的情況下，聯合政府只會落人分贓人事的口實。國民黨本土派立委也未必都願意投懷送抱，因為民進黨最多是在提名上作禮讓，很難提供國民黨式的選戰挹注。除非是國民黨選前因提名競爭而告分裂，政黨間才有新的排列組合。
究竟政黨間結盟的共同基礎為何？一般不外為了人事上的妥協、政策立場志同道合、或是意識型態相近，有時則為了杯葛共同的敵人。如果是建立在族群對立、或是被認知為族群動員的盤算，如此一來，造成的整體社會割裂，是局部政治結合所無法彌補的。由歷回修憲的過程來看，不管是菁英的訴求、或是民間的動員，多少是帶著省籍的族群角度來看。年初的修憲能快速完成，除了一貫國民黨、及民進黨的合作，新黨最後以政黨存亡考量而首肯配合，可見現有的政黨不願新興勢力出現；在國民黨內部因選舉失利而為「族群（或國家）認同」分歧所苦之際，「政黨認同」竟能首度明顯地切割 (cross-cutting) 族群認同，未嘗不是收穫。全民政府原可舒緩族群間的張力，卻因民進黨內部的批判而夭折。三家分晉的國民黨、親民黨、與新黨在領袖高峰會議後，組成「在野聯盟」與民進黨抗衡；如果能由「和」到「合」，導向兩黨制發展，將有利朝野協商，卻被指為「新親中國黨」，無異將政黨結盟、族群認同、以及獨統定位強行連結。
肆、全民政府的實驗
陳水扁的全民內閣，經過一個多月的協調努力才出爐。細看這些部會首長的屬性，雖然人事主導者為陳水扁，卻明顯地有李登輝的痕跡，尤其是國家安全、涉外事務首長的安排，此外，主要的社會力量也多能獲得入閣的起碼徵詢，譬如說企業界、學術界、甚至於宗教界；與其說這是一個雜排軍般的聯合內閣，倒不如視之為由李登輝到陳水扁政權的「混合體」（hybridity）。在這由民主轉型為民主鞏固的關鍵時期裡，一切仍以政局穩定為最高考量，由於執政黨是國會的少數黨，無法強力採取「責任政黨政府」(responsible party
government) 的模式 (Ranney,
1962; Sundquist, 1988-89)；既然各個政黨的定位尚待選民認同，標榜跨黨派的全民政府自是可以被百姓所接受。
唐飛之所以雀屏，當然與穩定軍心有絕對的關係；唐飛與在野立委互動關係良好，一再表達心悅誠服接受以合乎憲法方式產生的政府，無疑早就給企盼執政的民進黨一顆強力的定心丸。近年來，國軍已大致朝向國家化大步前進，也多能矜守文武間的分野，參謀總長湯耀明選後立即表達效忠新任總統，即為明證。然而，在政權轉移之際，雖然軍人干政的可能已近乎於零，任何風吹草動將不免斲傷新總統的威望
。當然，台灣近年來已調整過去大中國陸軍的建軍思想，海、空軍大有凌越陸軍之勢，尤其是在美國主導的「戰區防衛體系」(TMD) 下，空軍出身的唐飛應該有最佳的優勢，甚至於是嚇阻中國犯台的堅定磐石。此外，面對三黨鼎立的立法院，唐飛的立法整合能力也優於李遠哲。最重要的是，唐飛外省族群的身分，具有強烈的族群協和的象徵意義。
唐飛臨危受命組閣，大家心知肚明是過渡內閣，但截長補短，猜測他至少也會待到明年立委選舉結束，見習中的陳水扁嫡系人馬才會扶正。即使歷經幾個月來的茶壺內風暴，一般預期還要借重唐飛協助預算案通過，也就是最快在年底才會有人事變動。全民政府雖有憲政結構的擬行政雙元性限制，卻沒有註定要失敗的道理，問題在賓客之間的信任感不夠、以及黨政間的協調問題未決。如前所述，經過幾次修憲，行政院長已大致被實質降為總統府的幕僚長，內閣人事的主導權也非操於閣揆 ，即使府院間的分工尚未培養出默契、部會間的政策協調稍嫌不足，也未見唐飛明顯挑戰陳水扁意志。儘管當初彼此結合雖無預先作政策上的諒解，卻也沒有你死我活的零和情況。核四立場的南轅北轍，當然是唐飛請辭的引爆點；問題在總統府天威難測、甚至於有搖擺的跡象。在專業技術評估出爐後，剩下來的就是政策立場，毋須再耗費三、四個月來作政治決定。唐飛面對新上任的民進黨秘書長吳乃仁再三抨擊，部會首長多又以總統府為馬首是瞻，若非對權位戀棧，就只剩「道不同、不相為謀」的走人一途。
究竟全民政府是敗於政策歧見、族群偏見、還是政黨內部的權力分配？陳水扁犯了George Washington一樣的戰術錯誤，原本全民政府的戰略是用來整合立院、同時排拒派系的需索，卻未能先取得同志諒解，以至於掠鱉走龜
(Sundquist, 1988-89; 615-16)。總統身邊的人實不宜以「違背府院共識」的陰謀論來加以譴責，而諸多木馬屠城的絃外之音 ，只會使好不容易才要嘗試縫合的族群傷口更加撕裂。換上競選班底張俊雄為閣揆，即使節外生枝的府院間隔閡已排除，還有執政黨行政部門、立院黨團、以及中央黨部三角關係的定位問題。終極來看，除非總統府能擺平黨團、以及黨中央，內部政策立場的分歧就無法處理。
伍、政策的主導權
面對多黨林立的國會，陳水扁宛如回到三黨不過半的台北市議會，即使有意協商法案，也不知向誰尋求奧援，政府的效能大打折扣。政治學者面對這種拉丁美洲國家常見的結構性病痾，多視為水火不容的憲政惡夢 (Mainwarning, 1993)。其實，分裂政府下的法案有其特色，也就是背後有選民對法案內容圓融的企盼，立法過程傾向事緩則圓 (Alesina
& Rosenthal, 1995)。我們拋開憲政體制的選擇題思考方式 ，不妨從「新制度論」(New
Institutionalism) 著眼，將分裂政府的現實視為學習政治整合的機會、而非執政的障礙 (von Mettenheim, 1997; Rockman, 1997; Shugart & Carey, 1992)，看總統是否能充分運用手頭上的資源、權力
、以及策略 來「吸納」國會
(Jones, 1997)。
既然國會、以及總統各自有民意基礎，行政部門在心理上不能期待國會對政策草案束手就範，因為後者多少也會稍事修改、擱置、甚至於杯葛，否則會突顯總統英明、或是國會放水，不利在野黨奪回政權，尤其是在野黨掌控國會之際 (Sundquist,
1988-89: 629-30)。由照單全收、到原封撤回，就看行政部門聯絡溝通、營造合作氣氛的努力；如果總統一意孤行，即便是執政黨能掌有立法院的過半席次，也難逃民進黨黨籍國會議員的消極抵制。相對的，如果在野黨執意作非理性的杯葛，連沒有爭議性的法案也要擱置，受傷較大的還是立委自己。總之，最後的裁判是選民雪亮的眼睛。
總統若真想要把競選諾言以政策立法來實現，先要面對的是政策對話、以及權力分配。不管是何種憲政體制，政策的主導權在行政部門，因為不論是專業、資訊、或是資源的優勢來看來看，立法部門都望塵莫及，連總統制下的美國國會亦瞠乎其後。總統當然可以主動影響立法
，除了有龐大的行政資源，更有民心望治作後盾，就看是否願意親自出馬來領導。只要用人不疑、政策立場清楚，陳水扁肯大可以視議題尋求合作，甚至於理直氣壯地直接訴諸民意。
如果陳水扁自我定位為「國家元首、政府首長
」，在整合府院之間的基調之後，就應該親自向國會議員說明其政策推動的優先次序，不應躲在行政院長後面；江丙坤認為陳水扁站在第一線主導政策為「不輪不類」（《勁報》2000/10/13），我們以為這才是負責任的做法。陳水扁既然缺乏李登輝的大家長威權，不可能再享有同樣的的聚光式立法優勢，當然要花更大的心血來向在野遊說其政策立場，所以不妨考慮將朝野溝通的機制加以制度化。因此，除了定期前往國會作國情咨文外，也有必要不定期邀請國會領袖前往總統府交換意見，包括立法院長、以及在野黨團領袖，而非只是象徵性的交流。即使在目前的憲法條文下，總統府與立法院並無直接的關係，陳水扁不妨成立非正式的國會聯絡室，根據國會生態機動調整，甚至於可以依各黨派系、次級團體的實力安排管道 (Seligman &
Covington, 1989: Oleszek, 1989。
對陳水扁來說，最大的挑戰還是來自於蕭牆之內。民進黨一向有「派系共治」的不成文規矩，可以適用於人才甄補、候選人提名、以及重大決策。到底各派系是否輔選有功，陳水扁應該可以看出，各派系雖不甘心他出頭，但至少在選舉過程中表現中規中矩；各派系認為天下是大家一起打出來的，至少可以在人事、或資源上獲得分配。由內閣人事安排來看，可以了解他已在為四年後的連任作固樁的打算
；由「國政顧問團」到全民政府，就有排拒黨內其他派系覬覦的作用
，也就是如何加以收編、安撫、馴化、甚至於壓制（見表1）
，連包括施明德、張俊宏在內的美麗島世代的大老都要邊陲化。
短期而言，陳水扁思考的重點是如何駕馭派閥林立的立法院。面對立法院黨團，基本上是以他的嫡系正義連線為班底，收編福利國連線、新動力系、以及無派系黨籍立委組成所謂的「主流聯盟」。不過，這個鬆散的結合卻是以新潮流、以及新世紀為最大的對手，除了應付明年的黨內提名外，看不出有整合政策的能力，更不用說跨政黨的合縱連橫。如果說黨籍立委要面對行政部門的多頭馬車（府、院、部），往往有不知如何護航的苦惱，又有被各個擊破的苦惱 ，未來在立法的動員上，又如何動之以情？
由於民進黨外造政黨的性質，先天在組織上一直有雙元抗衡的張力，尤其是隨著公職人員越來越多，內造化的呼聲就難免越強。因此，外人過去往往也以「兩個半黨中央」來描述這種窘狀，也就是黨主席掌握的中央黨部、立院黨團、再加上修憲時的國大黨團。在一九九六年總統選舉期間，我們又可以看到彭明敏競選總部與黨中央的齟齬，也因此，陳水扁在選前一度想親自出馬競選黨主席，以免重演自己人扯後退的惡夢（見圖3）。立委不斷的內造化喊話，無異是要把黨中央虛無化，而所謂的「弱勢黨中央」，彷彿是可有可無的政策研究中心，原本不用陳水扁過於擔心；選前一番「退出政黨活動」的說法，加上「全民總統」的自我定位，彷彿視黨為個人的包袱。
表面上，陳水扁雖然是民進黨籍的總統，對於黨綱上的政策立場一向不可置否 。為了配合突如其來的總統寶座，組織上看似由總統、立院、黨中央三足鼎立的新態勢，陳水扁原本期待黨主席扮演協調整合的角色，也就是有挾天子以令諸侯的嫌疑；然而，如果行政部門的政策走向對於黨綱不置可否，這種有違政黨政治的做法，黨又何必來背書？在襄助陳水扁贏得大選之後，民進黨主席林義雄選擇功成身退 。
其實，憲政體制有相當程度左右政黨的組織架構，尤其是在朝總統制調整的路上，選上總統的人一言九鼎，政黨將只不過是競選機器罷了。因此，內閣制下的內造、外造走向爭議都是多餘的，抵不過擁有人事任命權、以及豐富行政資源的總統，長期來看，「以政領黨」是免不了的走向；不管是立院黨團（九人因應小組）、還是黨中央，任何人想與總統爭長競短，都會被支持者視為企圖掣肘。不管是「黨政協調會報」、或是「九人決策小組」，頂多是決策的參與，絕非民進黨中常會的集體領導。不過，陳水扁如果要成為黨的實際領導者，終究還是要想辦法以合理的決策過程來折服黨籍公職。
在自由式民主制度下，所有的內閣都是「選舉內閣」，陳水扁當然要為三年後連任的選票護盤，而民進黨更要為八年後的總統候選人產生未雨綢繆，因此，最基本的問題在政治權力的分配。而派系的競爭不只在立法院，更在縣市長的提名，因為這些百里侯正是未來有機會更上一層樓選台北市長、高雄市長、或總統的人；陳水扁不應只顧護送自己人、或結盟的派系上壘。繼任林義雄的謝長廷之所以出選黨主席，多少有倚黨綱以節制總統的意味；當他一再以黨紀伺候，暗示陳水扁不一定能獲得黨提名連任，也就是對陳水扁連任的最大挑戰。即使陳水扁不接受「黨魁兼閣揆」，最遲等打完民年的選戰，接班人的問題還是會再浮現。
在施明德企圖取代王金平立法院長失敗後，原本最有可能動之以情的國民黨本土派立委頓生疏離感。不過，既然各黨中央已多無力節制個別立委，陳水扁還是可以充分運用其內閣成員的多元關係，與立委建立多軌的溝通管道，甚至於設法去了解立委在各選區的改選壓力，如何作無傷大雅的地方建設支援 。
陸、走出憲政運作的困境
在陳水扁學習如何擔任總統之際，整個社會對他表現最高的支持與期許，卻因核四風暴造成朝野僵局。在停建、以及續建核四之間，在野聯盟的杯葛可以用光譜的方式歸納為五種政治操作（見圖4）：立院提出能源法案來壓制行政部門、提不信任案、彈劾閣揆、彈劾總統、以及罷免總統 。坦誠而言，政策成敗應由選民決定，除非將罷免改為行使複決權的公投；如果罷免案被詮釋為「欺負台灣人的總統」，徒增族群緊張的困擾。親民黨傾向於倒閣，希冀能將大選所得的票全數轉為國會席次；對於國民黨來說，罷免案的內耗衝擊較小。在野黨由法案著手的成本較小，共識也較易達成；從縮短工時案、公務員週休二日案、農漁業法修正案、到中央政府總預算案，行政院被進行所謂的「冷水雞毛」，儼然成為立法院的「立法局」 。
面對在野黨的杯葛，陳水扁可以選擇不理會，因為政府癱瘓未必不利執政黨，反而可以藉機說服選民支持民進黨取得過半國會席次，甚至於動員百姓壓制選區立委，譬如抗議、或罷免。相對的，陳水扁也可以尋求妥協，只不過，政治人物還停留在內閣制的「比例政治」思考模式，要求權力分配，宛如用慣個人電腦的Dos系統，一時還不太習慣Windows的滑鼠，也就是贏者人事上全拿，只能在政策上讓步。這兩種分別稱為杜魯門、及尼各森模式
(Economist, 1994/11/12)；陳唐山採取後者，彭百顯、以及市長時代的陳水扁偏好前者。最後一條路是向大法官會議尋求奧援，也就是釋憲。
就程序上而言，在一切政治制度都亟待建構的情況下，台灣未來的憲政共識必須建立決定於John Rawls所謂的「不知的面紗」(veil of ignorance) 原則，不能因為角色易位而對制度的立場丕變；譬如當選的人希望是總統制，在野的人就主張雙首長制 。民主體制若要真正獲得鞏固，即使菁英們無法就政治權力取得實質上的分配，擔至少要透過制度設計的共識，讓大家覺得都有公平的機會來取得政治權力 (Przeworski,
1988)。具體而言，不管將來由誰來參選總統，先要確定他將要如何來面對國會，不能老是採取漸進式的且戰且走態度，又要怪罪大法官會議的釋憲過於積極。
就實質面的爭議而言，不只涉及我們對當前憲政體制的認知，也取決於國人對未來體制的期待。如果說民主化象徵的是本省族群要求政治權力重分配的過程，而憲政制度的設計又有權力分配的效果的話，那麼，什麼是合理的分配原則與公式？在有嚴重社會分歧、或是在多黨制的情況下，到底是哪一種憲政體制比較有利在民主鞏固，政治學上並無學理上的必然道理，學者的實證研究亦無定論 。拋開追求通則的學術使命感，我們毋寧相信一套好的憲政制度，必須能配合各國在不同階段的特殊需要 (contingent
conditions)。既然我們是正在建立慣例，就不能動不動以法國的雙首長制當無限上綱般膜拜，也不能將法國人的憲政慣例逕自移植
。
從「國是會議」(1990)
到「國家發展會議」(1996)，朝野對中央政府體制並無真正的共識。國民黨的主張大致是雙首長制。在野黨時的民進黨，除了含混地以「三權分立」來衝撞「五權憲法」的正當性外，其他憲政議題的立場並不一致。過去，民進黨有不少人主張反正選不上總統，但是在雙首長制下，至少可以趁國民黨在立院席次實質不過半的情況下，藉行政院長的同意權來爭取入閣見習，甚至於認為攫取內閣的主導，是通向執政之路的終南捷徑 。陳水扁既要參選總統，競選憲政政策白皮書主張總統制、或「健全的雙首長制」（即「偏向總統的雙首長制」），這可由新政府的內閣人事安排過程看出 。海外及民間的制憲運動一向主張總統制，希望以強有力的領導者來帶領獨立建國。如果未來的國會能夠充分呈現社會上的重要多元代表 (族群、階層、地域、及性別)，而全民的總統又能超越各種藩籬來面對內外難題，我們以為總統制應該是最好的選擇。根據Moody (n.d.) 的觀察，李登輝任內的強勢總統領導，有凝聚國家認同的貢獻，有助民主過渡。
雖然總統制最大的特色是機構分立，卻要透過權力重疊來達成「制衡」(check-and-balance) (Vile, 1998)。然而，如果總統與國會之間沒有任何實質的接軌，立法院光是憑著人事同意權、或彈劾權，在政策上根本彼此老死不相往來，國會又如何能牽制總統？有人建議讓總統前往國會接受詢答，我們持保留的態度，因為總統並不對國會負責，而是直接向選民負責，自不應再引入任何內閣制的機制來束縛自己。關鍵在立法過程的互動中，總統與國會的關係如何定位；如果我們不同意總統與國會是拳擊場上你死我活的對手、或是騎「前後雙座腳踏車」(tandem) 上的情人 ，至少也會同意兩者是並駕齊驅的馬匹。
既然要總統有權有責，就要考量如何提高其立法權 (legislative powers)，也就是立法過程的參與、甚至於主導 (McDonald, 1994;
Fisher, 1993: Shugart & Carey)。過去的設計是行政院長可以要求立法院覆議，若經出席立委三分之二維持原議，前者必須接受或下台 ；然而，在第四次修憲時，為了彌補立法院喪失行政院長同意權，因此把覆議的門檻降低為二之一。站在總統制的角度，政策的成敗當然要由總統負責，而且是在下回選舉中由選民定奪，國會不應可以輕易阻撓總統的施政，除非是作內閣制的思考。目前主動的覆議權操在行政院手中，沒有民意基礎的閣揆往往投鼠忌器，看不出有何實質意義。
為了讓總統放手一搏來履行競選諾言，起碼要有「總統否決權」(presidential veto) 的限制性立法機制 ( Shugart
& Carey, 1992: 18-20; Clem, 1989: 209; Oleszek,
1989: 256-58; Fisher, 1985: 141-62; 1978: 99)，具體的做法是將覆議權轉換為總統的否決權。不過，國會反否決權的門檻必須提高為三分之二，也就是說，國會的立法權僅止於形式上的賦予正當性 (legitimization)，政策的主導權還是在總統，因此，只要總統擁有國會堅實的三分之一立委支持，就可以否決過半立委強行通過的法案 。這當然不是獨裁，因為總統若想要主動推動法案，還是要說服多數或半數立委的支持；相對的，如果總統沒有否決權，要他去執行國會硬要通過的法案，卻又要他來負責，當然是不公平，即使是在野黨掌控國會之際。難怪Alexander Hamilton
(1961: 442-43) 在Federalist 73稱否決權為總統「自衛性的盾牌」。
然而，如果要使中央政府的運作更走向總統制，除了上述總統立法權的具體化，國會的權限應作通盤考慮，因此，假設我們同意擴大總統的立法參與，就要同時想辦法提高立法院的立法權，光是國大移轉而來的修憲、及人事權還不夠，遑論演為憲政怪獸；也就是說，我們希望總統能與國會相互制衡，卻又不希望立法院文為凌人詬病的「立法局」。具體而言，立法院應該有不折不扣的聽証、調查
、及審計權；另一方面，國會要積極進行改革，強化立法程序、提高委員會的專業化、以及建立資深制度；最後，更要擴充國會的相關幕僚、及資源，譬如類似預算局的設立、以及助理制度的落實。
如果大家有意透過修憲來化解紛爭
，未來只要增加總統的立法權（提案權），配套提高國會的立法權，再取消倒閣權、質詢權、甚至於行政院長等內閣制的遺跡，就可以堂堂進入總統制（Shugart & Carey, 1992: 第8章）。政治學上最基本的道理是，授權的來源決定負責的對象。如果社會都普遍同意，民選總統有任命行政院長的特權，豈有要後者向立法院負責的道理？除非總統的人事權是虛的，然而，選民能接受這種詮釋嗎？在下一回的修憲裡，即使未能作通盤的憲政體制調整，至少也可以考慮廢掉夾在總統以及立法院中間、有責而又無權的行政院長
，同時擴大總統府辦公室的功能。
在短期內，如果政治生態上的三黨不過半是常態，無法透過政黨重組來化解，而且「阿葉德」式的弱勢總統又與過去威權式領袖的期待有所差距，我們可以考慮在總統選制上採取比相對多數更高的門檻、或是絕對多數 ，鼓勵政治勢力在選前作結盟，以有效降低候選人、或政黨的數目，使總統當選人不再為選後的結盟協商所苦 。
然而，總統選制可以人為製造絕對多數，卻也可以視為扭曲三分天下的政治版圖，個別政治勢力的支持者願意接受嗎？此外，我們也必須重新界定總統當選人的條件，譬如說，我們希望選出最有人氣的政治人物（但有可能非常喜歡他的選民沒有過半）、嫌惡他的選民最少者（但有可能喜歡他的選民也最少）、或者是最中庸、溫和的人（但有可能支持者最少）？這些結果不一定聚合，我們必須在選前先求得共識，不能式反悔。
長期來看，總統制的運作若要避免憲政僵局，最基本的課題還是在如何強化各黨的組織與黨紀，不管是兩黨制、還是多黨制，也不管是內造、還是外造的政黨。立委的選舉制度也要改弦更張：一方面要提高政黨比例代表的百分比，以他們來牽制區域立委，讓總統可以確保至少三分之一立委的支持；然而，卻又不能完全採比例代表制，以免國會多黨林立，讓總統不知如何來整合，眼睜睜重蹈拉丁美洲國家動亂的覆轍，則單一選區的引入也不可避免，以收斂政黨的數目 。
如果總統遲遲不能倚賴政黨來當行政部門與黨團間的傳動軸，以組織、以及紀律來約束黨籍立委，起碼也要讓總統及國會的選舉時機、任期應一致，使總統與黨籍立委能充分體會到休戚與共，在母雞帶小雞 (coattail effect) 的效應下，促成總統的選舉結盟能順利轉化為執政的結盟 (Seligman &
Covington, 1989: 80)。各黨立委雖有調整任期為四年的共識，但是在未來總統有解散國會權的情況下，一時的任期延長，意義不大。如果我們真要朝總統制走，還是要廢掉解散國會、以及不信任案兩種典型的內閣制配備。
不過，如果執政黨連國會的三分之一的席次都沒有，而且又有三分之二的立委竟能結合起來要與總統唱反調，這時，唯一能訴諸民意來逼迫立委的，就是總統本身的魅力、或是民意基礎了，也就是總統要求公投。當然，可能併發的族群關係激化仍令人擔憂。
陸、走出憲政運作的困境
當國內族群有不同的民族認同之際，公民對於國家定位的訴求勢必衝突。因此，如何凝聚國家定位、以及民族認同的共識，也就是讓公民與民族結合為一，這是當前迫切的課題。David Miller (2000) 的建議是將「討論式民主」(deliberative democracy) 結合「共和國公民權」(republican citizenship)，也就是要求決策、或是權力分配能作公開而充分討論，彼此忍讓、修正自己的立場有關 (Uhr,
(1998)。從核四案的決策過程來看，菁英之間的對話不足，選民只能憑感覺押注，族群動員雖不道德、卻是最為廉價。
我們原本以為「五權憲法」有其感情上至高無上的圖騰意義，是不可能觸碰的禁地，但在眾曰可殺的情勢下，國民大會竟然迅速被虛無化，也給我們通盤憲政設計的想像空間。平心而論，經過六次修憲，雖然未能達到制憲的程度，但是原本「五權憲法」及內閣制的架構已被大幅解體。未來的修憲如果能不再沿著「改革對抗保守」、或「本省對抗外省」的軸線，應該是著手進行通盤考慮，重新制定一套周延的憲政體制的時候。
我國近年來的民主化多採菁英協商模式，人民對憲改運動缺乏關注（也有可能菁英不願他們參與）。如果我們對於公民投票國家前途 (plebiscite) 仍有疑慮，可考慮引入公民複決制度 (referendum)，尤其是在大法官會議的釋憲傳統尚未確立之前，將憲政問題訴諸民意、把憲改當作是一種全民尋求共識的過程，未嘗不人民之福。
回到基本面來看，選民最關心的還是政府的政策立場；務實與投機、堅持與頑固，差別往往在一線之間。
＊發表於「九七修憲與憲政發展學術研討會」。台北，2000年12月8-9日，財團法人國家政策研究基金會主辦。
(參考書籍請洽作者)
本網站之文字歸本人所有
未經許可，請勿重製、轉載、或其他任何形式的盜用
如蒙連結，請勿以貴視框包住。