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建構台灣客家文化發展基礎* |
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施正鋒 淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所教授 |
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壹、前言 台灣是一個墾殖社會（settlers’ society），也就是說，在漢人墾殖者還沒有前來之前，已經有原住民族在此居住良久。在漢人之間，於明治、清治陸續前來的福佬人（閩南人、鶴佬人）、以及客家人，可以大體說是自願前來的經濟性移民，而戰後遷入的外省人，大致上是非自願性的政治性難民。由於我們並無正式的移民政策，不能與美澳紐加等移民國家（immigrant
state）相提並論；不過，在過去十年來，已經有不少來自東南亞、以及中國的「婚姻移民」（marriage migrant）歸化，這些新移民為台灣的族群結構添加了一個面向（圖1）。
當前台灣在進行民主化的過程中，若要進一步尋求民主鞏固，必須面對三大挑戰，也就是國家肇建（state-making）、民族塑造（nation-building）、以及國家打造（state-building），也就是國家主權獨立的確立、住民／國民／公民的民族認同／國家認同（national identity）是否一致、以及國家體制／政治制度的建構（施正鋒，2003：112-20）。這三項任務在概念上雖然有別，不過，在實踐上卻是環環相扣，特別是三者與族群政治糾結不清的情況下，族群難免在政治權力、經濟資源、以及文化認同三個場域進行分配競／確認，因此，如果不能合理處理族群間的競逐，將不止是會影響民主體制的品質，連深化民主的目標恐怕會功虧一簣。 由於歷史的偶然（contingency），客家族群的先民集體遷徙台灣稍晚，因此，人數上遠不及大規模移入的福佬人；相較於戰後前來的外省族群，客家人又欠缺國家機器奧援的優勢；再比較屬於南島民族的原住民族，由於客家文化特質歸類為漢民族，因此，客家族群並未特別獲得政府的特別關照。在清治時代，由於閩客之間的集體衝突，除了六堆、以及桃竹苗的客家原鄉以外，居住在福佬人之間的客家人逐漸被同化為福佬客；從日治到戰後，由於統治者採取國語政策，客家族群、福佬人、以及原住民族的母語大量流失；在解嚴之後，即使嚴峻的語言政策稍有鬆弛，不過，由於資本主義的機制大體會以人口結構來進行文化市場的分配，因此，客家族群的生存又一度面臨空前的挑戰。 一般而言，以客家族群最關心的就是文化的保存、以及語言的復育，因為語言文化攸關客家族群的存續；簡而言之，如果沒有與眾不同的客家話來作族群辨識的指標，除了主觀上的集體認同以外，尚難有其他方便的觀察得到的體質、或是文化特徵。此外，在民主化的過程中，客家族群並未感受到明顯的政治參與提升，尤其是在中央政府的客家代表並未有顯著的呈現，因此，在高度期待的情況下，相對剝奪感的萌生在所不免；特別是在地方財政分配失衡的結構下，客家原鄉的經濟發展未必能與都會區齊驅並進，客家族群未必能舒坦接受一般性的城鄉差距解釋。 當代的客家集體運動發軔於「還我母語運動」，並促成行政院客家委員會的設置。迄今，客委會雖然嘗試推動過『語言公平法』，不過，並未獲得相關部會的積極配合；近來，客委會另起爐灶，企盼推動『客家語言發展法』，成效有待觀察。在這時候，陳水扁總統提出新憲的國家願景，特別是向原住民族提出「原住民族憲法專章」的誓願，讓客家族群增加一條管道確保客家文化的發展。 到目前為止，客家菁英對於客家文化保障的論述，大致是援引政治哲學上的多元文化主義（multiculturalism）規範，也就是強調對於族群差異的尊重，尤其是文化層面上，相對之下，對於國際法範疇的少數族群的權利保障（minority rights
protection）、或是少數族群的權利保障（minority rights
protection），似乎是裹足不前。我們或許可以嘗試著由適用、以及意願兩個角度來理解：首先，客家族群或許認為本身並非少數族群，也就沒有必要去要求國家加以保障其權利；再來，也許有人以為少數族群是已經被污名化的名詞，因此，客家人沒有必要去接受這種身分。我們以為，少數族群是一個中性的名詞，在國際上並未隱含任何負面的絃外之音：甚至於，一個族群必須先具有少數族群的身分，才有資格（qualified）要求國家保障其少數族群權利。 一般而言，人權可以分為三大類：（一）所有住民的生存權、以及自由權，（二）所有國民的公民權／政治權、以及平等權／反歧視，以及（三）少數族群的認同權／文化權 (Thornberry, 1995:
15-16)；前兩種權利的出發點是消極的保障，大致可以由個人的公民身分取得，而後者則是因為個人隸屬於少數族群的身分而取得，算是正面推動的權利 (Lerner, 1991: 17;
Capotori, 1992: 508)。在這裡，所謂的「少數族群的權利」(minority right)， 是指「少數族群」(minority group) 的「集體權利」(collective right)，是屬於所謂的第三代人權 (Nas, 1998)。 在國際法上，一向有「少數族群的成員、還是少數族群為權利所有者」的爭議，背後，其實事牽涉到「少數族群權利究竟是個人權利、還是團體權利」的政治哲學爭辯。從傳統的自由主義 (Liberalism) 立場來看，集體權與個人權是無法相容的，因為它似乎潛在帶有對個人自由的威脅；然而，若是從社群主義 (Communitarianism) 的觀點來看，個人與社群／社會是分不開的，因此除非少數族群的生存權、以及認同權能獲得保障，否則，個人的權利將無所歸屬。在這樣的認識下，當前的國際人權思潮認為，光是以個人為中心的生存保障、或反歧視原則是不足的，還必須進一步確保少數族群的集體權，甚至於有人將集體權當作是對於過去不公義待遇的補償 (Geldenhuys &
Rossouw, 2001; Kymlicka, 1996, 1995; Lerner, 1991: 29)。事實上，目前國際法上對於『國際公民暨政治權規約』(1966) 的詮釋，採取的是折衷性的看法，少數族群的集體權是「個人因為團體的身分而取得的權利，而且必須集體行使」(Thornberry, 1995:
23; Bloed, 1995: 115; Capotorti, 1992: 507-8)。 在下面的章節裡頭，我們先將釐清少數族群這個概念，然後才討論究竟客家族群是否算是少數族群。接下來，我們在探討國內法令對於少數族群的保障的著墨後，要考察國際人權規約究竟對於少數族群的權利保障有何規範，特別是聯合國（UN）、歐洲安全暨合作會議（CSCE）／歐洲安全暨合作組織（OSCE）、歐洲理事會（Council of Europe）、以及歐洲聯盟（EU）。再來，我們要由多元文化主義著手，來了解少數族群權利入憲的意義，並且歸納民主國家的憲法對於保障少數族群權利如何規範。接著，我們將分析國內政治環境對於少數族群權利保障可能接受的程度。在結論之後，我們將提出建構台灣客家文化發展基礎建議案，也就是『台灣客家文化發展基礎草案』。 貳、客家族群是否為少數族群 所謂「少數族群」，是指minority ethnic group/ethnic
minority、或是national minority。Francesco Capotorti
(Castellino, n.d.) 作了如下的定義： A group,
numerically inferior to the rest of the population of a State, in a
non-dominant position, whose members - being nationals of the State – possess ethnic, religious or linguistic characteristics
differing from those of the rest of the population and show, if only
implicitly, a sense of solidarity, directed towards preserving their culture,
traditions, religion or language. 在這裡，我們有必要先討論「少數」（minority）、以及「族群」（ethnic group）這兩個基本概念。就字面的意思來看，一般人大致上是可以接受將minority翻譯成「少數」，不過，當我們遇上少數統治的情況下，譬如過去的南非白人政權，在直覺上，很難將這些支配黑人的白人當作少數族群，類似的情況是過去波羅的海三國境內的俄羅斯人；因此，目前國際上的用法是把少數當作在政治、經濟、社會、以及／或是文化上「被支配」（dominated）的同義詞，不能望文生義解釋為人數上絕對的少數。 就語意上而言，ethnic minority、以及national minority往往被當作是同義詞，也就是西歐國家習慣用ethnic group來代表族群這個概念，而東歐國家喜歡用nationality來表達。也因此，在不同的國際規約裡頭，有時用ethnic minority作總稱，因此包含national minority，譬如Capotorti；有時則以national minority當作總稱，因而包括ethnic minority，特別是較早期的用法。 在這裡，我們根據時間順序，可以將一個國家內部的少數族群（廣義的）分為原住民族
(indigenous/aboriginal people)、少數族群（一般的）、以及移民 (immigrant)；一般所謂的少數族群又可以分為種族 (racial)、宗教 (religious)、語言 (linguistic)、國籍 (national或national origin)、以及其他文化性的 (cultural) 少數族群（狹義的）（圖2）。我們可以看出來，不管是哪一種用法，除了籠統的總稱以外，少數族群比較像是消去法以後的鬆散類別。 這樣的分類，並非全然相互排斥，譬如說，在第一層級分類的移民，他們雖然並非在本土出生，然而，可能與屬於原住民族、或是其他少數族群，在種族、宗教、語言、國籍、或是其他文化特徵上具有某些共同點，譬如來自印尼的客家人新娘、或是來自菲律賓巴丹島的達悟人新娘。又如，在第二層級分類的所謂國籍性少數族群，是指他們在境外另外有其祖國、或是同胞／血親國家 (kin state、kindred state)，不一定是指沒有國籍者（譬如難民）；此外，他們可能是土生土長 (native)，只不過是在民族認同／國家認同上，可能仍然在進行調整之中，因此，不能以單純的移民來看待。我們這裡所討論的少數族群，包括所謂的移民在內，都是指具有公民／國民身分者，而外籍勞工的權益則必須另行討論。 有關少數族群的身分的歸屬，一般強調要由個人作自我選擇／定義，不應該由政府強迫他們接受官方的認定方式、或是學術上的識別分類。那麼，究竟客家族群是否為少數族群，就要端賴客家族群自己的選擇。如前所述，客家族群目前除了在人數上遠少於閩南人，在政治上又不像過去的外省族群具有國家管道的優勢，在社會、經濟上又不如原住民、或是婚姻移民（外籍新娘）的絕對弱勢，因此，往往不會是被國家政策特別關照的對象。誠然，不論是就政治、或是經濟場域來看，客家族群是否有被刻意排擠、或是歧視，目前仍然缺乏實證上的佐證，不過，就語言／文化而言，客家族群絕對不是支配性的族群。由圖2來看，客家族群既非原住民族、也非移民，而可能是一般性的少數族群；在一般性的少數族群裡頭，客家族群不能算是種族、宗教、或是國籍性的少數族群，不過，至少可以說是語言性的少數族群（linguistic minority）、或是文化性的少數族群（cultural minority）。 有人或許會說，如果把散佈在世界上的客家人總數加起來，客家人不能算是少數族群。問題是，跨越國界的客家人除了具有相同的語言、或文化以外，是否構成任何具有一體感的集體（collectivity）？如果是的話，在當前以國家為基本單位的國際社會中，客家要以何種政治形式來要求（claim）其集體權利的行使？如果不是族群，會是具有政治意味的民族（nation），也就是另外建立一個客家民族國家？ 參、國內法令對於少數族群文化保障 原本，『中華民國憲法』的文本（內政部，2005）只有「邊疆民族」的概念，也就是指漢人以外的「少數民族」（national minority）。同樣地，憲法中並沒有提到「族群」（ethnic group），只在總綱提到「各民族一律平等」（第5條），有近似的概念，大致上是將漢、滿、蒙、回、藏等等視為民族。此外，在有關人民權利義務的第二章，有「不分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」的用詞（第7條），不過，究竟所謂總族指涉的內涵；如果是漢人與其他「民族」的差別，就沒有必要另外用混淆不清的「種族」。 憲法中既然沒有提到族群，就不會有少數族群的概念。也因此，對於我們當前所約定俗成的四大族群的分法，憲法裡頭的基本概念就顯得不足。同樣地，憲法原來並沒有原住民的概念；不過，邊疆民族的身分似乎被隱含著包含原住民。在過去幾百年來，原住民是漢人眼中他者化的「番」，包括清治時代的「生番」／熟番」、以及日治時代的「高砂族／平埔族」；戰後，國民黨政府改稱為「山地同胞」，民間則稱為「山地人」。二十年來，原住民權利運動所追求的三大目標包括正名、自治、以及還我土地；經過原住民權利運動者的十年努力，1994年的第三次修憲增修條文才將被污名化的山地同胞一詞正名為原住民。 其實，在1991年的第一次修憲增修條文中，「平地山胞」、以及「山地山胞」的字眼已經出現，不過，只是有關國民大會代表（第1條）、立法委員（第2條）、以及監察委員（第3條）的席次。一直要到1994年的三次修憲，增修條文（第10條）才明確地提及原住民的地位： 國家對於自由地區原住民之地位及政治參與，應予保障；對其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展。對於金門、馬祖地區亦同。 我們可以看到，原住民其實是被當作邊遠地區看待，而非因為原住民族的身分取得獨特的（sui generis）權利。 如前所述，『中華民國憲法』雖然有「民族平等」（第5條）、以及「種族平等」（第7條）的文字，並且對於蒙古、西藏、以及邊疆民族的國大代表／立法委員（第26、64條）有保障名額，並無其他具體保障少數族群、或是原住民族權利的條文。一直要到1997年的四次修憲，才透過增修條文第10條的修訂，出現對於多元文化主義的宣示： 國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。 國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律訂之。對於金門、馬祖地區人民亦同。 在2000年通過的『大眾運輸工具播音語言平等保障法』，算是直接有關族群權利保障的特別例立法。由於原住民族權利運動的努力，相關的法規漸次訂定，包括『原住民族教育法』（1998）、『原住民族工作權保障法』（2001）、『原住民身分法』（2001）、以及『原住民族基本法』（2005）。值得一提的是，不少現有法律也涉及原住民的族權利，譬如『公務人員考試法』、『地方制度法』、『教育基本法』、『國民教育法』、『終身學習法』、『學校衛生法』、『有線廣播電視法』、『就業服務法』、『醫師法』、『政府採購法』、『溫泉法』、『文化古蹟保存法』、『全民健康保險法』、『法律扶助法』、『社會救助法』、『溫泉法』、『森林法』、『石油管理法』、『自來水法』、『菸酒管理法』、以及『環境基本法』（行政院原住民族委員會，2005）。另外，行政院原住民族委員會也在研擬、或是推動下列草案，包括『原住民族認定法』、『原住民族自治區法』、『原住民族生物多樣性保障法』、『國家人權法原住民族專章』、以及『原住民族語言發展法』（行政院原住民族委員會，2006）。目前唯一與客家族群文化發展有關的草案，是由行政院文化建設委員會所主推的『國家語言發展法』，似乎是被凍結起來。 一、聯合國規約 第二次世界大戰結束以來，聯合國開始將人權的關注由父權式的保護，轉向推動天賦權利，不過，由於會員國不願破壞現有國家領土的完整，對於集體權敬而遠之，因此將人權關心的對象侷限於個人。譬如說，『聯合國憲章』(1945) 在提及「尊重民族的平等權及自決之原則」（第1條、及55條），並未說明少數族群是否算是民族、或是在何種條件下才算是民族；憲章中也有「促進對人權及基本自由權的尊重，不因種族、性別、語言、或宗教的差異而有所別」的文字（第55條、第3款），勉強算是稍微提到屬於少數族群的個人，卻不算正式規範少數族群的集體權。 同樣地，『世界人權宣言』(1948) 並沒有明文承認集體權。宣言在第2條強調「每個人享有本宣言公告的所有權利及自由，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他意見、… 而遭到歧視」，以及第7條提到「所有的人在法律之前平等，受到法律的公平保護，不受任何歧視」，都是指個人的權利，並未特別關照到少數族群的保護，更不用說少數族群的集體權概念。 首度觸及「集體」(group) 概念的是聯合國在1948年通過的『防止暨處罰滅種罪行條約』，它在第2條定義滅種時，提及「民族、族群、種族或宗教團體」。不過，該條約的重點在保護這些團體的個別成員，還是沒有正面而具體地提到集體權的概念。 聯合國大會在1960年通過『許諾殖民地及民族獨立宣言』，雖然首度明文指稱「所有的民族都有自決權」（第2條），卻把立即適用的對象限定於「託管地暨非自治領地」(Trust and
Non-Self-Governing Territories)（第5條）。另外，宣言中雖然誓言「普世尊重人權及基本自由，不因種族、性別、語言、或是宗教而有所差別」，並未正式提及少數族群的集體權。 聯合國教科文組織在1960年通過『反對教育歧視公約』，在第1條定義「歧視」之際，點出種族、膚色、語言、宗教、國籍、以及出生地，算是間接承認少數族群的存在。最重要的是，該公約規範國家必須承認少數族群的教育權，包括設立自己的學校、以及使用自己的母語；不過，公約也對於教育權的行使加以限制，也就是不能危及國家主權（第5條）。 聯合國在1963年通過『消除各種形式種族歧視宣言』，提到對於種族、膚色、以及族群的歧視，會妨害到國與國之間友好及和平關係、並損及民族間的和平及安全（第1條）。我們可以看到，這裡對象是個人、或是「個人組成的團體」(groups of persons)，已經有集體的意味（第2條、第9條），不過，關心的依然是反歧視，而非正面的集體權。 聯合國隨即又在1965年通過『消除各種形式種族歧視國際公約』，雖然在定義「種族歧視」之際提及種族、膚色、血緣、國籍、以及族群等字眼，並未明指集體權的概念，不過，倒是提到國家必須想辦法提昇少數族群的地位（第1條、第5款）；另外，第5條詳細條列各種少數族群的權利，包括司法權、人身保護、政治權、公民權、經濟社會暨文化權、以及公共設施使用權的。 其實，真正規範到集體權的是『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』(1966)。首先，兩個規約在第1條、第1款開宗明義指出：「所有的民族享有自決權」，又在第2款賦予「所有民族可以自由處理其天然財富及資源」，並在第3款敦促簽約國「促成自決權的實現」。『國際公民暨政治權規約』不只要求國家不可因種族、膚色、語言、宗教、國籍、或是出生地的差別而加以歧視，而且必須要有公平的法律保護（第2條、第26條）；另外，『國際經濟、社會、暨文化權規約』也提及，教育可以促進種族、族群、或是宗教性族群間的了解、容忍、以及友好（第13條）。最重要的是前者的第27條，條文明確規定國家不可剝奪少數族群的文化權、宗教權、或是語言權，這是少數族群權利在國際法上的最大突破： In
those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist,
persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in
community with the other members of their group, to enjoy their own culture,
to profess and practice their own religion, or to use their own language. 聯合國在1970年通過『國際友誼關係及合作之國際法原則宣言』，雖然將『聯合國憲章』(1948)揭櫫的民族自決權當作重要原則，卻又立即明文禁止破壞國家的領土完整、或是政治團結。 聯合國教科文組織在1978年通過『種族暨種族歧視宣言』，在第1條揭示個人及集體的認同權（第2款）、以及文化認同權（第3款）。另外，外籍勞工的安全、尊嚴、以及文化價值也被提出來，特別是其子女學習母語的權利（第8條、第3款）。下面是有關認同權的文字，可以說是史前未有： All
individuals and groups have the right to be different, to consider themselves
as different and to be regarded as such. 另外，聯合國在1981年通過『消除各種形式基於宗教或信念歧視之偏狹及歧視宣言』，主要是針對宗教歧視。 對於少數族群權利的真正突破，是聯合國在1992年通過『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』。首先，宣言要求國家必須保護其境內少數族群的國籍、族群、文化、宗教、以及文化認同，並且要設法鼓勵這些認同的發展（第1條）。再來，宣言重申『國際公民暨政治權規約』(1966) 第27條所列舉的文化權、宗教權、以及語言權（第2條）。有關個人權、或是集體權的爭議，宣言揭示上述權利可以用各人身分、或是跟族群其他成員一起實踐（第3條）。另外，宣言主張國家有義務幫助少數族群去實踐其集體權，表達、及發展其文化特色，學習其母語、或是以母語受教，學習其歷史、文化、傳統、語言、以及文化，以及參與國家經濟發展（第4條）。 比較特別的發展，是聯合國「經濟暨社會理事會」(ECOSOC) 的周邊組織「國際勞工組織」(International Labor
Organization，簡寫為ILO)，在1957年通過『原住暨部落人口條約』，首次有國際規約關心原住民的在土地、就業、職訓、社會安全暨健康、教育暨傳播、以及行政方面的權益。國際勞工組織在1989年提出修正過的『原住暨部落民族條約』，首先，主張由原住民的自我認定作為標準（第1條、第2款）；另外，也從善如流，以「民族」取代「人口」，象徵原住民的集體權正式被承認外，卻也無法避免作了限制，指出這裡的「民族」用字，並無附帶行使國際法上可能隱含的任何權利（第1條、第3款）；更重要的是，條約要求政府有義務採取行動，來保障原住民族的權利（第2條、第1款）；再來，土地權的概念首度被提出來（第13~19條）。 在1994 年，來自世界各地的原住民代表通過『原住民族權利國際規約』，除了羅列原住民基本權利外，並宣示「原住民為民族」(Indigenous Nations
are peoples)。在這樣的氛圍中，聯合國在1995年通過『原住民權利宣言草案』，同意讓原住民有權決定自己的政治制度、以自己獨特的方式來參與政治，並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或協定。 二、歐洲安全暨合作會議／歐洲安全暨合作組織文件 歐洲安全暨合作會議是在1973年於赫爾辛基開議，在1995年轉為歐洲安全暨合作組織。最早，在1975年的『歐洲安全暨合作會議最後決議書』中，強調各國必須尊重種族、語言、宗教性少數族群的權利（第7原則）；在第8原則也提及對於民族平等、以及民族自決權等原則的尊重，不過，卻又同時強調對於國家領土完整的尊重。在經貿合作方面，除了有提到外籍勞工在就業、以及社會安全上的待遇平等以外，還要求地主國以雙語提供資訊，以及讓外勞子女以母語接受本國的文化、歷史、以及地理。只有在人道合作方面，免強提到在追求性靈上的富足，不應該因種族、語言、或是宗教而有所差異。 在隨後定期舉行的高峰會議正式文書（或稱為宣言），包括馬德里 (1980)、斯多哥摩爾 (1986)、維也納 (1989)、哥本哈根 (1990)、莫斯科 (1991)、赫爾辛基 (1992)、布達佩斯 (1994)，雖然沒有國際法上的約束力，卻都一再宣示對於少數族群的保護；事實上，也因為這些宣言只提供規範上的建議，對成員國沒有強制性，才有可能研議出詳盡而又有開創性的標準 (Steiner & Alston, 2000: 792)。 在『斯多哥摩爾宣言』(1986) 中，簽署國同意想辦法讓『斯多哥摩爾宣言』使用母語來傳遞、或是交換資訊，而且要設法保存、及發展其文化，包 刮語言、文學、以及宗教。在『維也納宣言』(1989) 中，簽署國同意保障、及開創少數族群認同發展的條件（第18條）。 在冷戰結束後，最重要的是『哥本哈根宣言』(1990)，在其第四部份（第30~40條），對於少數族群的權利作了巨細靡遺的規範。首先，該宣言指出，少數族群的問題只能在民主的政治架構下獲得解決，此外，對於少數族群權利的尊重，是和平、公益、穩定、以及民主的必要條件（第30條）。宣言除了強調少數族群的平等權，更要求國家在必要的時候，採取特別的措施來促成平等（第31條）。另外，宣言也揭示是否隸屬某個少數族群，這是個人的選擇；此外，個人有權利表達、保存、及發展其族群、文化、語言、或是宗教認同，同時，可以有選擇不被同化的自由；宣言特別提到少數族群下列權利：使用母語權，成立自己的教育、文化、及宗教機構，宗教權，跨國血親接觸權，以母語傳遞資訊（第32條）。更重要的是，宣言規定國家有責任保護少數族群的認同（第33條），確保少數族群有學習母語、或是母語受教的機會（第34條），以及尊重少數族群有效參與公共事務的權利（第35條）。 隨後，歐洲安全暨合作會議通過『巴黎新歐洲憲章』(1990)，再度強調，國家必須對於少數族群的族群、文化、語言、以及宗教認同加以保護，此外，少數族群有權利自由表達、維持、以及發展上述認同，不能因這些特色而加以歧視；此外，簽署國也深信，民族之間的友好關係、和平、公義、穩定、及民主，端賴於少數族群認同的保障、以及政府如何提供認同發展 的機制；憲章重申對於外勞及其家眷在經濟、文化、以及社會層面的權利保障及推動。 歐洲安全暨合作會議在1993年正式設立「少數族群高級公署」(High Commission on
National Minorities，簡寫為HCNM)，主要的功能在針對族群衝突作預警式的監控、並尋求可能的化解之道。隸屬於少數族群高級公署的「族群關係基金會」(Foundation on Inter-Ethnic
Relations)，已經針對少數族群的權利提出三份詳盡的建議書，作為各國制定政策、或是立法的參考。顧名思義，『海牙有關少數族群教育權建議書』(1996) 主要在規範少數族群的語言教育權，而『奧斯陸有關少數族群語言權建議書暨說明』(1998) 則擴充少數族群語言在其他公共領域使用德權利，我們會在後面有關少數族群語言權利的部份在說明。 『蘭德有關少數族群有效參與政治生活建議書暨說明』(1999) 所規範的是少數族群的政治參與權。建議書首先指出幾項重要原則（第一部份）：一個社會要獲致和平及民主，基本的條件是少數族群的有效政治參與（第1條）；除了族群認同以外，個人還有多種認同的方式，應該由自己決定究竟要屬於少數族群、多數族群、還是以上皆非，不應該由別人硬加（第4條）。再來，建議書分別就參與決策（第二部份）、自治權（第三部份）、以及保障的機制（第四部份）作了詳細規範，譬如說：少數族群在國會、內閣、最高法院、及公家機構的保障名額（第6條）；選舉過程、組黨、選舉制度設計、及選區規劃（第7~10條）；地方政治參與（第11條）；設立聯繫少數族群與政府的諮詢機構（第12~13條）；設置地域式、或非地域式的自治機構（第14~22條）；以及過渡、及調解衝突機制（第23~24條）。 三、歐洲理事會規約 歐洲理事會在1949年成立，於翌年通過『歐洲保障人權暨基本自由條約』（簡稱『歐洲人權條約』），基本上，重視的是個人的權利、以及自由，不過，第14條有關禁止歧視的規定，提到種族、膚色、語言、宗教、國籍、少數族群、以及出生地。目前，歐洲理事會在少數族群權利方面，專注語言權，與歐洲安全暨合作組織有分工上的默契。 歐洲理事會在1992年通過的『歐洲區域或少數族群語言憲章』，對少數族群語言權利所作了相當詳盡的期待性規範，我們稍後再介紹。在1995年，歐洲理事會又通過涵蓋範圍較大的『保障少數族群架構條約』，規定少數族群的每一個成員，有權利自由選擇是否要被當作少數族群看待（第3條、第1款）；該條約除了希望會員國必須採取必要措施，以確保少數族群與多數族群在經濟、社會、政治、以及文化生活上的平等（第4條）外，並且使少數族群能發展其文化、以及維持其認同的基本要素，也就是宗教、語言、傳統、以及文化特色（第5條）以外，更是詳細規範少數族群的政治自由、宗教自由、媒體接近權、教育權、以及語言權（第7~14條）。 四、歐洲聯盟規約、及其他相關文件 歐洲聯盟本身並沒有正式的少數族群政策 (Shuibhne, 2001)。在『馬斯垂克條約』(1992) 裡頭，只有在有關教育暨職訓（第126條）、以及文化（第128條）的部份，分別提到文化及語言的多元性、以及國家及區域的多元性。隨後的『阿姆斯特丹條約』(1997)，將原來條文的順序調整（第149條、及第151條）。在2000年通過的『歐洲聯盟基本權利憲章』，只提到禁止基於於種族、膚色、族群、語言、宗教、或是出生地的歧視（第21條），以及尊重文化、宗教、及語言的多樣性（第22條）。另外，被稱為「歐盟的良心」的「歐洲議會」(European
Parliament)，通過一連串有關少數族群語言權利的決議（1981、1983、1987、1994、2001、2003），我們把幾個重要的決議介紹如下。 Arfé
Resolution
(1981) 主要是針對區域性語言在教育、媒體、以及公共暨社會生活的使用，譬如要求由托兒所到大學的教材包含區域性語言及文化，允許各級學校使用母語教學，特別是托兒所。Arfé Resolution No.
2 (1983)
則指出，大約有三千萬歐盟公民的母語是區域性、或是鲜用語言，要求歐盟「執行委員會」(Commission) 進行相關研究，並且檢視會員國的法規是否歧視少數族群語言。再來，Kuijpers Resolution (1987) 要求會員國必須立法承認少數族群，以便維護及發展區域性極少數族群的文化及語言，同時，要求會員國在教育、行政暨司法、媒體、文化、以及社會暨經濟層面，積極採取配套的措施。 在冷戰結束以後，歐盟面對中歐、及東歐國家要求加入，對於少數族群的權利保障開始發揮影響力。根據歐盟部長理事會 (Council of
Ministers) 在1993年決議的『哥本哈根條件』(Copenhagen Criteria)，想要加入歐盟的國家，必須尊重、及保護國內的少數族群，而執行委員會必須每年向部長理事會、以及歐洲議會提出各國進展的『定期報告』(Regular Reports)。另外，由歐盟所推動的『東南歐穩定協定』(1999)，簽署國也同意針對少數族群的權利加以合作。 另外，由16個中歐、南歐國家組成的「中歐精神」(Central European
Initiative)，也在1994年通過『中歐精神保護少數族群權利文書』。來自各國的專家於2000年在柏林通過『少數族群權利宣言』，他們首先指出，任何社會或是國家，如果不能承認、實踐、及尊重少數族群的權利，就不能稱為自由式的民主；他們除了宣示反同化、反歧視、以及自我選擇族群身分外，並就一般性少數族群、移民、以及原住民族，分別點出其權利、以及政府的責任。在這裡，有關「文化自決權」的部份，包括母語權、教育權、文化權、以及宗教權；在政治參與部份，包括選舉制度、選區劃分、保障名額、以及自治權。 伍、建構台灣客家文化發展之基礎權利 在多數國家是多元族群的情況下，少數族群權利的保障，被當作是實現民主（國內）、以及促進和平（國內、國際）的先決條件；譬如『保障少數族群架構條約』(1995) ，便把對於少數族群的保護，當作是歐洲穩定、民主安全、以及和平的前提： 一個多元的真正民主社會，不只應該尊重每個少數族群成員的文化、語言、以及宗教認同，更應該要開創妥適的條件，讓這些認同能夠表達、保存、以及發展。 客家族群權利的保障如果能入憲，象徵著國家願意正式承認我們是一個多元族群的社會，並且誓言要以文化發展來保障少數族群的生存，同時，也希望能藉此從事族群之間的歷史和解，進而可以促進整個社會的和平；另一方面，也代表國家終於同意政治規範族群彼此的關係，特別是透過政治參與的保障來表達權力分享，以提高國加體制的正當性，終極而言，將有助於民主制度的鞏固（圖3）。 對於多元族群所展現的多元文化現象，過去的做法是採取軟硬兼施的同化政策（譬如美國的「大鎔爐」、或是過去的「國語政策」），特別是在傳統的自由主義思維中，強調的是一般化的個人權，頂多只願意接受反歧視式的包容，也就是少數族群的文化特色最好是限定在私人領域、或是有限的公共領域，譬如傳統週所舉辦的嘉年華會。尤其是當支配性的族群採取族群式的民族主義（ethnic nationalism）之際，企圖將其自我族群的認同提升為民族認同、同時又將其他人的認同貶為族群／地域性認同；在如此以小伺大的支配關係下，即使社會在表面上能呈現著和諧共存的表象，卻掩飾不了少數／被支配族群在心理底層的失落。 相對地，多元文化主義強調的是對於文化差異的尊重、相互承認彼此的文化認同，也就是將「認同政治／差異的政治」（identity politics、politics of difference）當作論述的中心。因此，在多元文化主義的精神下，所謂的相互尊重、相互承認，也就是以承認來表達對於對方的尊重，具體而言，就是由國家出面保障少數族群的權利，特別是透過公共領域的制度設計，來表達公平的承認、或是公平的整合條件（Wievorka,
1998; Patten, 2000: 196-98; Kymlicka, 2001: 162-63）。 關心國家整合的人難免擔憂，對於族群差異的承認，是否會造成國家整合的障礙？事實不然，對於少數族群來說，不承認（non-recognition）代表的就是排除在外（exclusion），社會分歧並不會因此降地；相對地，對於族群認同的確認，反倒是有助於民族認同的凝聚，也就是說，唯有「同中存異」、才有可能「異中求同」（Patten,
2000: 204-6）。就是因為支配性族群往往以排他性的方式來進行國家的民族化（nationalized state），有意無意將國家變成族群化的國家（ethnicized state），這才是是當前族群衝突的根源（Wimmer, 2002）。事實上，多元文化主義與民族主義其實是可以相容的，不必為了要塑造民族而犧牲族群認同（Aleinikoff,
1998; Kymlicka, 1995）。 就廣義的少數族群權利入憲的做法來看，最特別的是對於原住民族權利的保障。就象徵意義來看，原住民族權利保障入憲，代表著國家與原住民要重新建立關係的決心，這也是一種契約書，表示過去被不請自來的外來政權吸納的原住民，從此要共同建構這個國家；再來，在憲法中承認原住民權利，也是一種最終的保障，以免非原住民社會以人數上的優勢來主導立法，通過不利原住民的法案；當然，這也同時表達政府未來如何施政的願景，以提高原住民族的整體地位；最後，光是對於這個議題的討論，也可以提高百姓對於原權的關心、並且促進原住民與非原住民菁英之間的對話，培養彼此的共同體的感覺（Jull,
1998: 13-15）。以憲法來確認原住民族的集體權／民族權，以加拿大的『1982憲政法案』（Constitution Act, 1982）最為明確： The existing aboriginal and treaty rights
of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed。 拉丁美洲國家在1980年代末期以來的民主化，已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障，包括阿根廷（1994）、玻利維亞（1994）、巴西（1988）、哥倫比亞（1991）、厄瓜多爾（1998）、瓜地馬拉（1985）、墨西哥（1992）、尼加拉瓜（1987）、巴拿馬（1994）、巴拉圭（1992）、祕魯（1993）、以及委內瑞拉（1999）等國（Van Cott, 2000;
Mendoza, n.d.）。在北歐的芬蘭（1999）、挪威（1995）、以及瑞典（1998）三國，也在憲法中保障沙米人（Sami）的權利。另外，紐西蘭、以及澳洲在近年來積極推動新憲，也認真考慮如何將原權入憲，特別是在澳洲，他們把原權入憲當作是與原住民進行歷史和解的關鍵（n.a.,
1997; Wickliffe & Dockson, 2001）。 我們歸納民主國家的憲法，將有關少數族群的條款分類如下（圖4）： 陸、國內政治環境的支持 台灣首度真正將族群關係做憲政思考的，是流亡日本的學者許世楷在1975 年用日文所草擬的『台灣共和國憲法草案』（附錄二）。許世楷除了在前言描述台灣先民的族群差異，還在條文中正式承認台灣的四大族群（文化集團），分別稱之為馬來玻里尼西亞語系、福佬語系、客家語系、以及北京語系；更重要的是，他引入西方國家採用的「主觀族群認同」做法，主張個人可以每五年「依法修改一次」（第3條）。最別出心裁的是他主張由四大族群各自推選十名議員，共同組成國會的上議院（第51條），此外，在四分之三上議員的決議下，攸關族群權利的下議院議案必須經過上議院通過（第66條），隱約中流露出族群政治學者Arend Ligphart（1977）所揭櫫的「協和式民主」（consociational
democracy）影子，也就是以少數否決來顯現多數族群分享權力的誠意；同樣地，他的制憲代表也是由四十名族群代表、加上100名區域（單一選區）代表組成（『台灣共和國憲法制定手續草案』第3條）。 雖然許世楷的台灣憲草在海外的《台灣公論報》引起台灣同鄉熱烈討論，不過大部分的人對於他的上議院設計不敢茍同，理由是違反票票等值的原則；很可惜，這些以理工科為專業的美國同鄉忘了，美國的參議員就是每州兩名，以防止大州以人口優勢來遂行立法、或是修憲的支配。在1980年代，自由時代週刊社社長鄭南榕由海外攜回漢文版，刊載在《自由時代》（254期、1988）；當時，國民黨政府欲以「涉嫌叛亂」收押，鄭南榕以言論自由答以「國民黨只能抓到我的屍體，不能抓到我的人」，終於在1989年4月7日引火自焚於雜誌社內。許世楷是福佬人，鄭南榕是外省人（福州人），而鄭夫人葉菊蘭是客家人，也是前客委會的主委，因此，這部憲草可以說是象徵台灣族群之間尋求和解的起步。 約略在同一時期，台灣獨立聯盟日本本部委員長黃昭堂也提出『台灣共和國憲法草案』，主張設立原住民部。雖然當時尚未有族群的概念，不過，他以「原住民」來取代官方的「山地同胞」，可以說是開原住民族正名運動的先河。 在野時期的民主進步黨在1991年主導「人民制憲會議」，通過『台灣憲法草案』，除了順應原運菁英的訴求而加入原住民族專章（第9章），還規定多元語言政策，主張教育應以多語言為原則（第24條）。隨後，「第二次台灣人民制憲會議」（1994）除了維持原住民族專章（第10章），來特地加上族群專章（第9章），正式承認台灣是由四大族群組成（第100條）；國民有權選擇自己的族群認同，於每回人口普查確認（第101條）；保障少數族群的工作權（第102條）；國民義務教育以母語進行，每個人必須再學習另一個族群語言（第102條）；中央政府、以及國會都應設置族群委員會，由各族推派等額人數擔任委員（第103、104條）。整體而言，不脫許世楷台灣憲草的精神。 此次會議的最大特色是少數族群的代表人數大幅提高，由第一次制憲會議時的兩位原住民代表，擴大為一族一名，含平埔族共十一人，而認同「外省人」獨立協進會、以及與台灣客家公共事務協會，也各有四名正式代表。在一讀討論裡，仍以族群組最為熱烈，可見族群關係受到大家普遍關注；隨後，族群代表商議全體會議（二、三讀）的策略，達成如下共識：有關少數族群權益的爭議，絕對不能用多數決來處理，否則少數用遠是輸家。反對增添族群章最力的論點，是台灣民族正在形成之中，要走向單一民族國家（nation-state），要淡化族群的區別都來不及了，如果，又以憲法專章四個族群的名稱明示出來，豈不不天下大亂而與眾人的願望背道而馳？有人甚至於擔心，會不會演成諸如南斯拉夫、黎巴嫩、賽普路斯般的內戰？由於族群代表表達不惜集體退席抗議的態度，小組的草案終於被全體大會接受。 政治解嚴（1987）之後，社會運動不斷衝撞國民黨的黨國體制，原住民族權利運動（正名、還我土地、自治）、以及客家族群的環我母語運動方興未艾，特別是在省長（1994）、以及總統（1996）直選以後，族群儼然成為最方便的投票動員機制，朝野政治人物不敢忽視少數族群的訴求，第三次修憲（1994）終於將山胞一詞正名為原住民，進而在四次修憲（1997）加上多元文化的條文（第10條）；同樣地，有原民會（1996/12/10）、以及客委會（2001/6/14）也是在這樣的紛圍下相繼成立。 陳水扁總統曾經先後簽定過『原住民族與台灣政府新的夥伴關係』（1999/9/10）、以及『原住民族與台灣政府新的夥伴關係再肯認協定』（2002/10/19），在連任總統之後，陳水扁進一步宣示，在未來台灣的新憲法之中，將特別設立原住民族專章，原住民菁英開始構思這個專章的意義。原民會特別成立了一個「憲法原住民族政策制憲推動小組」，針對該會所提出的專章草案提出十項重大議題，邀請相關學者撰寫論文，並廣邀原住民族各級行政人員、原運人士、以及研究生進行討論，終於正式提出『原住民族憲法專章草案』（2004/11/16）（憲法原住民族政策治獻推動小組，2005）。 大體而言，多元族群的現象並未隨著時間的推移而消逝，反而在朝野對抗的態勢下，少數族群一再被迫交心，頗有左右為難的窘態。尤其是在2004年總統大選之後，本省、外省之間的對立白熱化，國民黨、以及親民黨立法院黨團提出『族群平等法』草案，主張明文禁止族群歧視；根據立法院內政委員會的初審，國家必須成立「族群平等委員會」，禁止歧視族群的言論。儘管如此，社會上仍然不願正視族群齟齬的事實，甚至於高舉「政府改造」的巨擘來裁併、或是廢掉客委會、以及原民會。 在原住民提出憲法專章之後，反對的聲音有二。首先，有人質疑是否有其他國家有這樣的做法；我們先前以指出，在民主化的過程中，中、南美洲國家的憲法大多有原住民條款，同樣地，在中、東歐的新憲裡頭，有多加上對於少數族群權利保障的條文。 第二種看法是憲法應該是列舉原則即可，沒有必要過度詳細。如果我們檢視『原住民族憲法專章草案』、『原住民族人權保障專章草案』、『原住民族自治區法草案』、以及『原住民族基本法』（2005），的確有相當的重疊；問題的癥結在原住民族菁英在推動權利保障的過程，由於沒有辦法確保任何途徑，只好多管齊下。事實上，這些草案在實質內容上還是有相當的區隔，也就是由抽象的原則到巨細靡遺的行政措施，因此，憲法上的規範還是有必要的，就端賴我們如何釐清彼此的位階而加以篩選。其實，站在少數族群與多數族群協商的立場，雖然沒有必要漫天要價，不過，應該是可以給自己預留相當轉圜的空間。總之，代議式民主強調一人一票，不論是國會立法、還是公民投票，原本就不利少數族群，特別是法案在相對上可以輕易修訂，因此，憲法的保障總是來得比較穩當。 柒、結語 憲法是一個國家的根本大法，除了規範著人民與國家之間的權利義務、以及政府部門間的權力關係，更是公民凝聚民族認同／國家認同的最基本共識（Hart & Stimson, 1993）。在有關民主化的文獻裡頭，新憲的制定（constitutional
making）不只涉及制度的設計，更攸關國家主權、以及政府正當性的確立（Stranger, 2004;
Diamond & Shin, 1999）。 我們如果同意認同政治的整合，是我們當前最迫切的議題的話，應該是以民族主義（nationalism）為綱舉目張的軸心，再搭配其他三種規範來分項思考解決之道。也就是說，除了傳統的憲政主義（constitutionalism）是以憲法來保障人民的自由／權利不被國家／政府壓制以外，還必須強調如何將多元文化主義的精神具體反映在憲法裡頭，也就是承認彼此在認同上的差異，更重要的是，我們還要揭櫫共和主義（republicanism），也就是在制定新憲的過程，作為公民的每一個人，應該有義務參與新憲法的制定，才能避免民主淪為投票主義、或是讓少數族群擔憂多數暴力。 在多元文化主義下，所有族群的文化特徵、以及認同都要被尊重，即使是與主流社會迥然不同的民族認同。在共和主義之下，所有的成員必須進行公開的對話、審議、妥協，包括國家定位、民族認同、以及政治制度。在憲政主義之下，上述的協定必須能加以制度化、確認。這三項理念的實踐，其實是環繞著一個更高的理念民族主義，也就是要把台灣建構成為一個現代的民族國家。在未來，期待多元族群是我們的資產、而非問題。總而言之，真正能把上述制定新憲的正當性（人民主權、民族自決權）、以及必要性（憲政主義、多元文化主義、共和主義）結合的（圖5），就是兩千三百萬的台灣住民是否想要生活在同一個國家之下？台灣新憲將是回答這個問題的試金石。
捌、建構台灣客家文化發展基礎建議案 『台灣客家文化發展基礎草案』
附錄一、相關國際規約 聯合國規約 Charter
of the United Nations
(1945)『聯合國憲章』(http://www.un.org/aboutun/ charter/) Universal
Declaration of Human Rights (1948)『世界人權宣言』(http://www.un.org/ Overview/rights.html) Convention
on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1948)『防止暨處罰滅種罪行條約』(http://www1.umn.edu/humanrts/instree/x1cppcg.htm)
ILO
Convention 107: Convention Concerning the Protection and Integration of
Indigenous and Other Tribal and Semi-tribal Populations in Independent
Countries
(1957)『國際勞工組織原住暨部落人口條約』(http://www.halcyon.com/pub/FWDP/International/
ilo_107.txt). Declaration
on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples (1960)『許諾殖民地及民族獨立宣言』(http://www.hri.ca/unifo/treaties/7.shtml) UNESCO
Convention against Discrimination in Education (1960)『聯合國教科文組織反對教育歧視公約』(http://www.unhchr.Ch/html/menu3/b/d_c_edu.htm) Declaration
on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (1963)『消除各種形式種族歧視宣言』(http://www.hri.ca/unifo/treaties/9.shtml) International
Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (1965)『消除各種形式種族歧視國際公約』(http://www.hri.ca/unifo/treaties/
10.shtml) International
Covenant on Civil and Political Rights (1966)『國際公民暨政治權規約』(http://www.hrweb.org/legal/cpr.html) International
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966)『國際經濟、社會、暨文化權規約』(http://www1.umn.edu/humanrts/instree/b2esc.htm) Declaration
on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and
Co-Operation Among States in Accordance With the Charter of the United
Nations
(1970)『國際友誼關係及合作之國際法原則宣言』(http:// www.dal.ca/~wwwlaw/
kindred.intllaw/friendlyrelations.htm) UNESCO
Declaration on Race and Racial Prejudice (1978)『聯合國教科文組織種族暨種族歧視宣言』(http://www.hri.ca/unifo/treaties/19.shtml) Declaration
on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination Based on
Religion or Belief (1981)『消除各種形式基於宗教或信念歧視之偏狹及歧視宣言』(http://heiwww.unige.ch/humanrts/instree/
d4deidrb.htm) ILO
Convention 169: Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in
Independent Countries
(1989)『國際勞工組織原住暨部落民族條約』
(ftp://ftp.halcyon.com/
pub/FWDP/International/ilo_169.txt) Declaration
on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or
Linguistic Minorities
(1992)『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』(http://www.hri.ca/uninfo/treaties/20.shtml) United
Nations Draft Declaration on the Rights of Indigenous
Peoples
(1995)『聯合國原住民族權利宣言草案』(http://www.usask.ca/nativelaw/ddir.htm) 歐洲安全暨合作組織／歐洲安全暨合作會議規約 Conference
on Security and Cooperation in Europe, Final Act (Helsinki Accords) (1975)『歐洲安全暨合作會議最後決議書』(又稱『赫爾辛基協定』) (http://www1.umn.edu/
humanrts/osce/basics/finac75.htm) Concluding
Document on the Meeting in Madrid (1980)『馬德里宣言』(http://www. ciemen.org/mercator/OSC4-GB.HTM) Concluding
Document of the Stockholm Conference on Confidence- and Security- Building
Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament in Europe (1986)『斯多哥摩爾宣言』(http://www.unesco.org/most/lnlaw15.htm) Concluding
Document of the Vienna Meeting (1989)『維也納宣言』(http://www. unesco.org/most/lnlaw16.htm) Document
of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the
CSCE
(1990)『哥本哈根宣言』(http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/hd/
cope90e.htm) Charter
of Paris for a New Europe
(1990)『巴黎新歐洲憲章』(http://www1.umn.edu/
humanrts/peace/docs//charterparis.html) Document
of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991)『莫斯科宣言』(http://www.ciemen.org/mercator/OSC10-GB.
HTM) Document
of Helsinki
(1992)『赫爾辛基宣言』(http://www.ciemen.org/mercator/
OSC7-GB.HTM) Declaration
of Budapest (1994)『布達佩斯宣言』(http://www.ciemen.org/mercator/
osce8-gb.htm) Hague
Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1996) 『海牙有關少數族群教育權建議書』(http://www.unesco.org/
most/ln2pol6.htm) Oslo
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Concerning Ethnocultural and National Minorities and Indigenous Peoples (2000)『少數族群權利宣言』 許世楷『台灣共和國憲法草案』（1975） 我們的馬來玻里尼西亞語系祖先，過去在台灣的原野自由、和平地生活著。我們的漢語系祖先，為了逃避中國的惡政、戰亂與飢餓；追求自由、和平與較好的生活，一往來台灣。 第3條 台灣共和國的國民，由於語言以及移住時期等的不同，可以分為馬來玻里尼西亞語系、福佬語系、客 家語系、北京語系，四文化集團。 文化集團的所屬，由國民依法自由選擇、決定之；其決定，每五年得依法修改一次。 任何文化集團，不得歧視或壓制其他文化集團。 第50條 國會，由上院、下院構成之。 第51條 上院，由四文化集團所屬具有選舉權者各選出十名，共四十名議員，以及議長的副總統，構成之。 第66條 上院，以出席議員的四分之三以上的決議，得將議案指定為有關文化集團權利之重要議案；有關文化集團權利之重要議案，須得上院通過。 『台灣共和國憲法制定手續草案』 第3條 國民會議，由根據本手續第四條產生的四文化集團所屬具有選舉權者，各選出十名代表，共四十名； 以及根據具有選舉權者人口平均畫定的一百個選區，每選區由該區具有選舉權者，各選出一名代表， 共一百名；總共一百四十名代表，構成之。 第4條 台灣共和國的國民，由於語言及移住時期等不同，可以分為馬來玻利尼西亞語系、福佬語系、客家語 系、北京語系四文化集團。 文化集團的所屬， 由國民依手續自由選擇、決定之。 黃昭堂 『台灣共和國憲法草案』（1975） 第4條〔平等〕 台灣共和國國民不論性別、出身地、財產、學歷、經歷、在政治上、社會上、文化上一律平等。鑒於原住民長期不幸之處境、應特別加以優遇以外、各種族一律平等。 第24條 〔機關〕 內閣設左列各部、各部設部長一人、掌理各該部。… 九、原住民部 人民制憲會議 『台灣憲法草案』（1991/8/25） 第24條 多元性之文化及多語言政策應受保障。不得強制單一通用語言之使用或歧視他種語言。教育應以多語言政策為原則，並以法律規定之。 第九章 原住民族 第100條 台灣原住民族包括平埔族、郡族、賽夏族、鄒族、雅美族、彪馬族、魯凱族、太魯閣族、布農族、排灣族、泰雅爾族及阿美族。 第101條 原住民族享有自治權。除國防、外交、司法、水資源外，原住民族有權決定自治團體轄區內政治、土地、經濟、教育、文化及相關的政策和政務。 第102條 中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構，其首長由原住民擔任之。 原住民族自治事業發展所需經費，由中央政府編列預算撥付。 原住民族依全國各地區族群分佈設立自治團體，各原住民族自治團體推選代表組織全國原住民族議會，議決有關全體原住民族自治事項。 原住民族自治團體之組織及轄區，及原住民族議會之組織之以法律定之。 第103條 國會設原住民族議員五人。 原住民族議員組成原住民族委員會。 國會有關原住民族之法律，應先提交原住民族委員會審議。 第104條 原住民有使用傳統命名的權利。 第二次台灣人民制憲會議『台灣共和國憲法草案』（1994/6/25） 第九章 族群 台灣現有住民包含原住民、新住民、客家、Holo 四大族群，統稱為台灣人。 各族有自我命名之權利。 國民依法有選擇族群認同之權利，並於每回人口普查中確認。 第102條 各族群之語言文化及少數族群之工作權應予保障。 國民義務教育，除個人母語外，至少需學習一種其他族群語言。 第103條 中央政府應設超黨派族群委員會，由各族群依法推派等額委員組成，處理族群事務，促進族群平等與和諧。 第104條 各族群依法推派等額國會議員組成族群委員會。有關族群之法律案應先提交族群委員會審議。 第十章 原住民族 第105條 台灣原住民族包括平埔族、Sau（邵）、Saisiait（賽夏）、Zu（鄒）、Yami（雅美）、Puma（彪馬）、Rukai（魯凱）、Toroko（太魯閣）、Bunun（布農）、Paiwan（排灣）、Tayal（泰雅）、Amis（阿美）等族。 第106條 原住民族享有自治權。 原住民族有權決定自治團體轄區內政治、土地、經濟、教育、文化及相關之政策與政務。 第l07條 中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構，其首長由原住民族擔之。 原住民族自治事業發展所需經費，由中央政府編列預算撥付。 原住民族依全國各族分布設立自治團體，各原住民族自治團體推選代表，組織全國原住民族議會，議決有關全體原住民族自治事項。 原住民族自治團體之組織及轄區，及原住民族議會之組織由法律定之。 第108條 以現有第106條族群之數目，原住民族在國會應至少一族有一住民族議員組成原住民族委員會。 國會通過有關原住民族之法律案，應先提交原住民族委員會審議。 有關第十章原住民族條款之制定與修正，須先經由原住民族之決議通過。 原住民族委員會『台灣新憲原住民族專章』（2004） 前言 台灣為原住民族及漢民族等移民共同締造之多元民主國家。我們決心為追求人性尊嚴與社會正義，保障個人與集體之自由平等權利，增進全民與世代福祉，維護國家獨立與永久和平而努力。本憲法以實踐立國精神為宗旨，原住民族先於國家存在之自然主權及固有權應受尊重與承認。 第一條 原住民族自治制度，由總統與各原住民族簽署自治協約，經立法院追認後行之。 自治協約，得就原住民族自治權範圍內各事項之一項或數項，局部或全部，同時或先後進行約定。 原住民族自治權包含以下事項：機關組織、民族司法制度、人事、財政稅收、民族民刑事、行政區劃、土地、自然資源、交通水利、基礎建設、經濟事業、住宅、社會福利、衛生醫療、教育文化、身分認定、媒體，及其他性質上屬於民族之事務。 原住民族為辦理自治事項所訂定之自治規章，不得牴觸自治協約。 中央法規命令牴觸原住民族自治協約或為辦理自治事項所訂定之自治規章者，不適用之。 原住民族自治權限爭議，由司法院解決之。 第二條 原住民族自治所需各項經費，由中央政府年度總預算百分之二撥付。 第三條 全國原住民族議會，行使各原住民族授權之事項，由各原住民族推舉代表組成，其組織與任務經議會決議訂之。 第四條 原住民族傳統領域內之土地、水域、動植物群、礦物及其他自然資源，屬於各原住民族，國家應予回復；其不能回復之部份，應予合理賠償。 原住民族於前項傳統領域內之土地及自然資源，有決定其管理組織與發展策略之權利。國家之任何措施，對其顯有影響者，應得相關原住民族自由意志及充分資訊下之協商同意後為之，並應予參與實施、分享利益或為適當補償。 第五條 國家應提供資源建立適合各原住民族文化之教育制度與機構。 第六條 原住民族成員有使用其本族語言之權利。各原住民族語言皆應列為國家語言。 第七條 原住民族之傳統知識及智慧財產權應受保障。 第八條 原住民族成員有使用傳統命名的權利。國家應恢復原住民族部落及山川傳統名稱。 第九條 原住民族文化上之其他集體權利及固有權利，應受憲法之保障。 第十條 國家應保障原住民族參與於其權益相關之國家機關、政策決策與執行之權利。 中央政府應設立掌理原住民族事務之專責機構，其首長由原住民擔任之。監察院監察委員、考試院考試委員及司法院大法官，皆應有原住民出任。原住民族立法委員、國民大會代表採民族代表制。 第十一條 立法院設原住民族委員會，負責審議原住民族相關議案，原住民族立法委員為當然成員，並不得少於委員會席次總額二分之一。 原住民族委員會通過之議案，非經立法院院會三分之二以上委員出席，出席委員四分之三以上同意，不得為相反之決議。 第十二條 司法機關於原住民相關案件之審理，應探求並尊重各原住民族傳統習慣規範。 第十三條 本章以外之國民權利義務與社會制度，應兼顧原住民族特殊需求，適用於各原住民族之成員。 總統章 副總統設二名，其中一名應由原住民出任。 參考文獻 Aleinikoff,
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identity of the state）、以及國內的集體認同（corporate/internal
identity of the state）；當然，兩者是相互建構的，Rae (2002)、以及施正鋒（2000：4-8）。 有關於民主化、民主鞏固、以及民主深化的討論，分別見Whitehead (2002)、Gunther等人（1995）、Fung與Wright (2003)、以及O’Donnell等人（2004）。 又稱為「群體權」（collective
right）(Capotorti, 1992:
507)。有關集體權的項目，Lerner (1991: 34-37)的歸納。 第一代人權是指公民權、以及政治權，第二代人權是指經濟權、以及社會權，第三代人權還包括發展權、和平權、以及環境權 (Donnelly, 1989:
143-44)。 譬如『世界語言權宣言』(1996) 指出，語言權既是個人權、也是集體權（第1條）。 Conference on Security and Cooperation in Europe。 Organization for Security and Cooperation in
Europe。 Jules Deschenes (Castellino, n.d.) 也作了類似的定義： A
group of citizen of a State, constituting a numerical minority and in a
non-dominant position in that State, endowed with ethnic, religious or
linguistic characteristics which differ from those of the majority of the
population, having a sense of solidarity with one another, motivated, if only
explicitly, by a collective will to survive and whose aim is to achieve
equality with the majority in act and in law. 參考
Tanase (2002)、Potier (2001)、Bossuyt (1999)、Eide (1995)、Shaw (1992: 10)、以及Sigler (1983: 8)。值得一提的是，再來，不管是將minority group當作是ethnic minority、還是national minority，目前學術界的共識是不包括弱勢的社會團體 (social group)，譬如女性、殘障、或是同性戀。 聯合國的『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』(1992) 將少數族群分為國籍、族群、宗教、以及語言四大類（第2條）。 見『消除各種形式種族歧視國際公約』(1965) 第1條、第2款。 譬如，見『保障少數族群架構條約』(1995) 的第2條、『哥本哈根宣言』(1990) 的第32條、或是『少數族群權利宣言』(2000)；參見Capotorti (1992: 508-9)、Toivanen (n.d.)。 譬如散佈於伊拉克、伊朗、土耳其、以及敘利亞的庫德人（the Kurds），跨越西班牙、以及法國的巴斯克人（the Basques）、或是英國、美國、澳洲、紐西蘭、以及加拿大的安格魯薩克森人（Anglo-Saxon）。 確實的用詞是「邊疆地區各民族」（第168、169條）、或是在邊疆地區的「各民族」（第26、64條）。其實，憲法裡頭另外提到「民族」，應該指的是nation，也就是在提到「民族生存」（第156條）、「民族健康」（第157條）、以及「民族精神」（第158條）之際。 不管考古上的證據有無、或是文書上的記載如何，國際上對於原住民的認定，並不是由漢字「顧名思義」所想當然爾的「最先的住民」（first、original inhabitants） 有關於國際法學者對於原住民特別權利的看法，見Kingsbury（2002）。 在這個公約、以及上述宣言裡頭，種族 (racial group)、以及種族歧視的用法，可以看出種族被當作普遍性的族群概念用。 當然，議者認為這只是負面的陳述，並未正面提出國家的責任；見Bossuyt (1999)。 有關國家責任的用字是否有加以限制，見Geldenhuys與 Rossouw (2001: 15)。 少數族群的語言權包括命名權、地名權、母語學校、以及母語受教權（第11~14條）。 有關於歐洲理事會對於該條約實踐的監督，見Schokkenbroek (2000)。 另外，「歐洲鲜用語言局」(European Bureau of Lesser Used Language) 也在1982年，在歐洲議會支助下成立。 有關『哥本哈根條件』，見http://europa.eu.int/comm/enlargement/intro/criteia.htm。有關非政府組織European Union Accession
Monitor Program (EUMAP) 對於歐盟會員國、以及申請國的少數族群保護，見http://www.eumap.org/reports/2002。另外，參見OSCE少數族群高級公署官員Ekeus (2002) 對於執行的檢討。參見Froats (1996)、Vermeersch (2003)、OSI/EU Accession Monitoring
Program (2001)。 見Eide
(1993) 對聯合國人權委員會「防止歧視暨保護少數族群小委員會」(Sub-Commission on
Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) 所提出的報告；參見Gurr (1993: 28-33)。 見Geldenhuts
與 Rossouw (2001)，『哥本哈根宣言』(1990) 第30條，以及『巴黎新歐洲憲章』(1990) Human Dimension部份。 認同政治的特色有三：（一）每個人都有多重認同，彼此之間有可能重疊、也有可能相互經爭；（二）認同之間往往有優先次序，因此，必須不斷地經過詮釋、以及承認；（三）除了否定被施加的（imposed）認同外，自我定還要透過與他者進行討論、以及協商（Tully,
2000: 218-20）。 就墾殖社會而言，國家尋求與原住民族重新定位，大致有宣示、簽訂條約、入憲、以及判決等四種途徑，再透過政治運作，最後以立法的方式來落實。宣示的例子有美國柯林頓總統1994年與美國印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話（President Clinton’s
Remarks in Historical Meeting with American Indian and Alaska Native Tribal
Leaders, 1994）；簽訂條約的做法有紐西蘭的『外坦吉條約』（Treaty
of Waitangi, 1840）、以及『外坦吉條約法』（Treaty of Waitangi Act, 1975）；而判決一途有澳洲的『瑪莫案第一號』（Mabo No. 1, 1988）、以及『瑪莫案第二號』（Mabo
No. 2, 1992.）。 譬如澳洲國會在1998年對於『原住民土地法』（1993）提出歧視性的修正案，讓原住民深深體會到，如果沒有憲法上的保障，原住民的權利是隨時可以被剝奪的（Oam,
1999: 11）。 大體而言，憲法中的原住民條款可以包含三種：前言、反歧視、以及權利。首先，如果是在憲法前言提到原住民，通常是在作歷史定位的努力，特別是作為「原住民族」（indigenous peoples）的意義，也就是說，他們是墾殖者還沒有前來之前就已經居住在此，而非「顧名思意／以文害意」的最原先住民（first、original habitants）意思，也就是說，並不涉及考古學家所關心的，究竟在石器時代的住民是否現在原住民的祖先（Eira,
n.d.）。再來，就反歧視條款而言，大致是與其他少數族群作一般性的規範。最後，至於原住民族權利的內容，除了認同權以外，還包含自決權、文化權、財產權／土地權、以及補償權等等。 見http://www.abo.fi/instut/ESC-files/kap5.htm。 Will Kymlicka（1995）將少數族群權利分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類。 我們猜測，他大概是指在人口普查的時候；不過，他並未說明是否要在身分證件、或是戶口名簿作登錄。 見〈鄭南榕年表〉（http://www.nylon.org.tw/life.jsp）。 此回，民進黨並未主導（黨主席施明德），而是由立法委員黃煌雄推動，加上台灣獨立建國聯盟等社會運動團體配合。筆者當時以台灣教授協會法政組召集人的身分，擔任籌備委員會委員、秘書處副秘書長、以及族群與原住民小組召集人。 台灣憲草原住民族章，現要加上族群章，安排上煞費苦心。原、漢關係在位階上屬於族群關係之一，因此族群章或可吸納原住民章所有條文；而原住民代表以為其獨特性恐會被模糊掉。最後，原住民章分立的意見被尊重，而原住民也同意讓一般性的族群章排在前面。 見《大紀元》（2004/4/8）（http://www.epochtimes.com/b5/4/4/8/n504599.htm）。 見《大紀元》（2004/5/19（http://www.epochtimes.com/b5/4/5/19/n543527.htm）。 |
